Elementos da organização Administrativa

Antes de mais é importante esclarecer o conceito de “organização administrativa”, sendo que segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral, esta designa-se pelo “modo de estruturação concreta, que em cada época, a lei dá à Administração Pública de um dado país.”

Os serviços públicos:

 Segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral, podemos numa primeira percepção afirmar que os serviços públicos: “constituem as células que compõem internamente as pessoas coletivas públicas”. Podemos tomar como exemplo o Estado como pessoa colectiva e observar, no entanto, que este não atua sozinho e, por isso, dentro dele existem direcções-gerais, gabinetes, inspecções, repartições, entre outros serviços que o constituem- artigo 257º da CRP.

 De uma forma mais consistente, após a primeira análise, podemos então, definir os serviços públicos como “as organizações humanas (ou seja, criadas por indivíduos que trabalham ao serviço de certa entidade pública), criadas no seio de cada pessoa coletiva pública com o fim de desempenhar as atribuições desta, sob a direcção dos respetivos órgãos”.

 Os órgãos dirigem a actividade dos serviços, enquanto que os serviços auxiliam a atuação dos órgãos. Os serviços públicos são pois, organizações que levam a cabo as tarefas de preparação e execução das decisões dos órgãos das pessoas coletivas públicas, a par do desempenho, que asseguram das tarefas concretas em que se traduz a prossecução das atribuições dessas pessoas coletivas. O serviço público não tem, por isso, personalidade jurídica, uma vez que é um elemento integrado na organização interna de certa pessoa coletiva pública, contrariamente ao conceito de instituto público que comporta, no seu seio, vários serviços públicos.

Espécies de serviços públicos:

 Os serviços públicos podem ser classificados segundo duas perspectivas diferentes- a perspetiva funcional e a perspetiva estrutural.

•  Os serviços públicos como unidades funcionais- À luz de uma consideração funcional, os serviços públicos distinguem-se de acordo com os fins que prosseguem;
• Os serviços públicos como unidade de trabalho- Segundo uma perspetiva estrutural, os serviços públicos distinguem-se não já segundo os seus fins, mas antes segundo o tipo de actividade que desenvolvem. Os serviços públicos quando considerados do ponto de vista estrutural podem ser de dois tipos: serviços principais e serviços auxiliares. Os serviços principais são” aqueles que desempenham as actividades correspondentes às atribuições da pessoa coletiva pública a que pertencem” e os serviços auxiliares são “aqueles que desempenham actividades secundárias ou instrumentais, que visam tornar possível ou mais eficiente o funcionamento dos serviços principais.”

             Regime jurídico dos serviços públicos:

          A)   O serviço público releva sempre de uma pessoa coletiva- Qualquer serviço público está sempre diretamente dependente de um órgão da Administração, que sobre ele exerce o poder de direção e cujas ordens e instruções, o serviço público deve obediência;

          B)      O serviço público está vinculado à prossecução do interesse público; 

          C)      A criação e extinção dos serviços públicos, bem como a sua fusão e reestruturação são aprovadas por decreto-regulamentar;

          D)      A organização interna dos serviços públicos é matéria regulamentar;

          E)      O regime de organização e funcionamento de qualquer serviço público é modificável- Tanto os titulares de interesses de legítimos ou de interesses de facto não podem opor-se às modificações exigida pelo interesse público, no entanto, estas modificações, devem contudo, respeitar os direitos adquiridos;

          F)       A continuidade dos serviços públicos deve ser mantida;

          G)     Os serviços públicos devem tratar e servir todos os particulares em pé de igualdade- Trata-se aqui de um corolário do princípio da igualdade, constitucionalmente estabelecido (artigo 13º da CRP). Isto é particularmente importante no que diz respeito às condições de acesso dos particulares aos bens, utilidades e prestações proporcionadas pelos serviços públicos ao público em geral;

          H)     A utilização dos serviços públicos pelos particulares é em principio onerosa- Os utentes deverão pagar uma taxa, como contrapartida do beneficio que obtêm. Mas há serviços que a lei, excepcionalmente, declara gratuitos. A regra da onerosidade destina-se a fazer recair sobre os utentes - e não sobre todos os cidadãos- a totalidade ou a maior parte do curso da existência e do funcionamento do serviço, não tendo porém como objetivo a produção de lucros.

          I)        Os serviços públicos podem gozar de exclusivo ou atuar em concorrência- Tudo depende do que for determinado pela Constituição ou pela lei. Em principio, num país que perfilha o sistema da economia de mercado, a regra geral é a da concorrência; só excepcionalmente a lei pode estabelecer exclusivos e monopólios. Quanto aos de âmbito nacional, o assunto é, em princípio, objeto de regulamentação genérica (artigo 86º,nº3 da CRP);

          J)        Os serviços públicos podem atuar de acordo quer com o direito público quer com o direito privado;

          K)      A lei admite vários modos de gestão dos serviços públicos- por via de regra, os serviços públicos são geridos por uma pessoa coletiva pública; mas também pode suceder que a lei autorize que a gestão de um serviço público seja temporariamente entregue a uma empresa privada;

          L)       Os utentes do serviço público ficam sujeitos a regras próprias que os colocam numa situação jurídica especial;

         M)    Natureza jurídica do ato criador da relação da utilização do serviço público pelo particular- O Professor Diogo Freitas do Amaral entende que o ato criador da relação de utilização dos serviços públicos pelos particulares tem, regra geral, a natureza de contrato administrativo- contrato porque entende que a fonte dessa relação jurídica é um acordo de vontades, um ato jurídico bilateral; e administrativo, porque o seu objeto, sendo a utilização de um serviço público, é regulado pelo direito público e o seu principal efeito é a criação de uma relação jurídica administrativa.

Organização dos serviços públicos:

Os serviços públicos podem ser organizados segundo três critérios:

- Organização horizontal- atende, por um lado, à distribuição dos serviços pelas pessoas coletivas públicas e, dentro destas, à especialização dos serviços segundo o tipo de atividades a desempenhar;

- Organização territorial- remete-nos para a distinção entre serviços centrais e serviços periféricos, consoante os mesmos tenham um âmbito de atuação nacional ou se encontrem localizados em áreas menores;

-Organização vertical ou hierárquica- que se traduz na estruturação dos serviços em razão da sua distribuição por diversos graus ou escalões do topo à base, que se relacionam entre si em termos de supremacia e subordinação.

Hierarquia:

O conceito de hierarquia é definido pelo Professor Diogo Freitas do Amaral como “o modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos agentes com atuações comuns, ligadas por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e impõe ao subalterno o dever de obediência.” Esta perspetiva diverge da doutrina do Professor Paulo Otero, que considera que a supremacia do superior hierárquico se concentra “na competência para dispor da vontade decisória de todos os restantes órgãos” seus subalternos ou mais expressivamente ainda que o superior hierárquico tem “plena disponibilidade da vontade decisória” do subalterno estabelecendo assim ao Direito Administrativo “a irrelevância do carácter livre da vontade decisória” dos subalternos.

Os argumentos utilizados pelo Professor Diogo Freitas do Amaral centram-se essencialmente no facto de o subalterno ter opinião, ser racional, livre e responsável pelas suas decisões.

Por outro lado, afirma também que o superior tem apenas mais força jurídica do que o subalterno, porém, apesar dessa força superior, o subalterno é que decide, livremente se obedece ou não às ordens do superior, mesmo que a desobediência lhe possa trazer sanções de várias ordens, no entanto, a conclusão é a de que a coacção exercida pelo superior ao subalterno, trará como fundamento a consequência da nulidade, por vício da vontade.

Espécies de hierarquia:

A hierarquia pode ser interna ou externa.

Na hierarquia interna deparamos fundamentalmente com vínculos de superioridade e subordinação entre agentes administrativos.

Falamos em hierarquia interna por ser um fenómeno encontrado no interior de um organismo sem projecção no exterior, isto é, sem assumir nenhum significado ou relevância quer para os particulares, quer para os demais sujeitos do direito público. Não é relacional, é orgânica.

A hierarquia interna, vem a ser pois, aquele modelo vertical de organização interna dos serviços públicos que assenta na diferenciação entre superiores e subalternos.

Na hierarquia externa já não está em causa a divisão de trabalho entre agentes, mas a repartição das competências entre aqueles a quem está confiado o poder de tomar decisões em nome da pessoa coletiva. O que assume relevância jurídica não é a multiplicação de chefias mas sim a distribuição de competências. O que sobretudo importa não é serem alguns dos subalternos simultaneamente superiores, mas sim haver subalternos que são, eles também, órgãos com competência externa.

Os poderes do superior:

Os poderes do superior dividem-se em três poderes:

- Poder de direcção- consiste na faculdade de o superior dar ordens e instruções, em matéria de serviço, ao subalterno. É importante referir que o poder de direção não carece de consagração legal expressa, tratando-se de um poder inerente ao desempenho das funções de chefia;

-Poder de supervisão- consiste na faculdade de o superior revogar, anular ou suspender os atos administrativos praticados pelo subalterno;

- Poder disciplinar- consiste na faculdade de o superior punir o subalterno, mediante aplicação de sanções previstas na lei em consequência das infrações à disciplina da função pública cometidas.

No entanto, existem outros quatro poderes secundários, que divergem em termos doutrinários em relação à sua aplicação, entre os quais:

-Poder de inspecção-faculdade de o superior fiscalizar continuamente o comportamento dos subalternos;

- Poder de decidir recursos- consiste na faculdade de o superior reapreciar os casos primariamente decididos pelos subalternos, podendo confirmar, anular ou revogar 8 e eventualmente modificar ou substituir) os atos impugnados;

- Poder de decidir conflitos de competência- faculdade de o superior declarar em caso de conflito positivo ou negativo entre subalternos seus, a qual deles pertence a competência conferida por lei (artigos 51º e 52º do CPA);

- Poder de substituição- faculdade de o superior exercer legitimamente competências conferidas por lei ou delegação de poderes, ao subalterno. Na opinião do Professor Diogo Freitas do Amaral, a competência do superior hierárquico não engloba o poder de substituição, ou seja, não é válida como princípio geral, a máxima de que a competência do superior abrange a dos subalternos.

Relacionados com os poderes do superior estão também, os deveres dos funcionários sendo o dever típico da relação hierárquica, o dever de obediência.

O “dever de obediência” consiste na “obrigação de o subalterno cumprir as ordens e instruções dos seus legítimos superiores hierárquicos, dadas em objeto do serviço e sob a forma legal.”

O Professor Diogo Freitas do Amaral adota uma solução legalista, segundo o principio do Estado de Direito democrático, previsto na CRP e a submissão da Administração Pública à lei, preceito previsto no disposto do artigo 266º, nº2 da CRP, considerando que não deve o subalterno obedecer a nenhuma ordem ilegal, dada a supremacia da lei sobre a hierarquia.

No entanto, o sistema que prevalece é um sistema legalista mitigado, que resulta do artigo 271º, nº1 e 2 da CRP, pelo que o principal fator que compõe este sistema é o facto de a ordem envolver a prática de um crime passou a excluir, expressamente o dever de obediência.

Há, no entanto, um preceito constitucional que expressamente legitima o dever de obediência às ordens ilegais que não impliquem a prática de um crime (artigo 271º, nº3 da CRP).

Podemos concluir então, que o dever de obediência a ordens ilegais é, na verdade, uma exceção ao princípio da legalidade, mas é uma exceção que é legitimada pela própria Constituição. Isso não significa, porém, que haja uma especial legalidade interna: uma ordem ilegal, mesmo quando tenha de ser atacada, é sempre uma ordem ilegal- que responsabiliza, nomeadamente o seu autor e, eventualmente, também, a própria administração, pelo que não é possível admitir num Estado de Direito, a figura de uma zona de legalidade especial constituída por todas as ordens ilegais dadas pelos superiores hierárquicos e que seja devida obediência e, por isso mesmo, a Constituição inclui em alguns dos seus preceitos algumas exceções ao princípio da legalidade.

   Bibliografia:

     - AMARAL, Diogo Freitas do “Curso de Direito Administrativo”, Volume I (4ª edição).Almedina, 2015.

       - SOUSA, Marcelo Rebelo e MATOS, André Salgado. “Direito Administrativo Geral - Introdução e Princípios Fundamentais”, Tomo I (3ª edição). Dom Quixote, 2008.

 

Maria Margarida Testos, TB, subturma14, aluna nº 27798