As Associações Públicas

    Temos presente o conceito de associação no código civil, mais precisamente nos artigos 157º e 167º. Sendo assim, nas palavras do professor Freitas do Amaral, a associação é uma “pessoa coletiva constituída pelo agrupamento de várias pessoas singulares ou coletivas que não tenha por fim o lucro económico dos associados. Se o tivesse, seria uma sociedade”.  

   A maior parte das associações são entidades privadas, mas, no entanto, há algumas associações que o Estado cria para prosseguir interesses coletivos, chegando mesmo a atribuir-lhe certos poderes públicos. Estas entidades têm natureza associativa e de pessoa coletiva pública.

    Sendo assim, o professor Freitas do Amaral define associação pública como sendo a pessoa coletiva pública, de tipo associativo, destinada a assegurar autonomamente a prossecução de determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam com esse fim.

   As associações públicas prosseguem interesses públicos próprios das pessoas que as constituem, fazendo parte da administração autónoma. Já os institutos públicos e as empresas públicas fazem parte da administração indireta, uma vez que prosseguem interesses públicos do Estado. As associações são em certo ponto independentes do Estado, já que têm capacidade para prosseguir os próprios fins e interesses, orientam os seus destinos, o seu património, as pessoas associadas e as suas finanças autonomamente. Não estão sujeitos a orientações exteriores do Estado.

    O professor Freitas do Amaral, apesar de estabelecer uma definição concreta de associação pública, reconhece que esta é caraterizada pela sua heterogeneidade, nomeadamente quanto às origens históricas, ao tipo de associados, fins prosseguidos e regimes jurídicos que lhes são aplicáveis. Tem-se assistido a um movimento de proliferação destas entidades, ligada à reforma administrativa e à necessidade de evidenciar quais são de facto, as formas de organização e os meios de atuação da Administração Pública. O professor João Caupers fala ainda de uma colaboração dos administrados de maneira a tornar o processo administrativo mais eficiente e racional.

     Sendo assim, podemos distinguir 3 espécies de associações públicas: 

1. Associações públicas de entes públicos.

    Também chamadas de consórcios públicos, são entidades que resultam da associação, união ou federação de entidades públicas menores. Constituem exemplos deste tipo as associações de freguesias de direito público, as comunidades intermunicipais de direito público, as áreas metropolitanas, regiões de turismo e as federações de regiões de turismo. Todas constituem hipóteses de pessoas coletivas que se associam para prosseguirem fins comuns. 

2. Associações públicas de entes particulares.

    É a categoria mais importante, uma vez que nas disposições legais referentes a associações públicas, é esta espécie que está em causa. Como exemplos temos as ordens profissionais e as câmaras profissionais.

3. Associações públicas de entidades públicas e privadas (ou associações públicas de caráter misto).

    Numa mesma associação se agrupam uma ou mais pessoas coletivas públicas e indivíduos ou pessoas coletivas privadas. São exemplo os centros de formação profissional de gestão partilhada, as cooperativas de interesse público e os centros tecnológicos. 

   O professor Freitas do Amaral menciona várias entidades que não são consideradas associações públicas, por não serem pessoas coletivas de direito público, ou por lhes faltar a natureza associativa ou, mesmo por não possuírem personalidade jurídica, mas que podem ser confundidas com as mesmas. São exemplo as Associações políticas, Igrejas e comunidades religiosas, Associações sindicais, a Cruz Vermelha Portuguesa, Federações Desportivas, Associações de solidariedade social, de voluntários de ação social ou de socorros mútuos e as Universidades públicas.

Regime constitucional e legal:

    Ao contrário do que acontece com as empresas públicas e os institutos públicos, não existe no nosso ordenamento um diploma geral para associações públicas. Cada uma das espécies de associações públicas existentes é regida e disciplinada por diplomas especiais. No entanto, podemos encontrar algumas normas constitucionais a que estas ficam sujeitas.

    A validade dos seus atos depende sempre da sua conformidade com a Constituição (artigo 3º/3). Vinculam-se ao regime dos direitos, liberdade e garantias (artigo 18º/1). Estão sujeitas a responsabilidade civil se violarem direitos dos particulares (artigo 22º), a regras contidas no artigo 112º/6 e 8, sobre o exercício do poder regulamentar, à fiscalização das suas finanças pelo Tribunal de Contas e da lei ordinária que o concretiza (artigo 214º) e também à fiscalização da constitucionalidade das normas regulamentares por si emanadas (artigo 277º e seguintes).

    Estão também sujeitas aos princípios constitucionais sobre a atividade da Administração, como o princípio da legalidade, da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da boa fé (artigo 266º), mas também aos direitos constitucionais dos particulares, como o direito à informação administrativa, de acesso aos arquivos administrativos e o direito à notificação e fundamentação dos atos administrativos (artigo 268º) e ainda o direito de os associados e terceiros a uma tutela jurisdicional efetiva, como a impugnação de atos lesivos e de normas administrativas, requerer a determinação da prática de atos legalmente devidos e por estas omitidos, pedir o reconhecimento judicial de direitos ou interesses legítimos e obter providências cautelares indispensáveis à proteção de posições jurídicas ameaçadas.

    Os particulares têm ainda o direito de acederem aos tribunais para se defenderem contra decisões administrativas (artigo 20º), assim como para solicitarem a intervenção do Provedor de Justiça (artigo 23º). Os particulares e os associados gozam também de um direito de audiência e defesa em todos os processos sancionatórios e contraordenacionais (artigo 32º/10).

     Este regime constitucional concretiza-se depois em legislação ordinária, nomeadamente no artigo 2º/2/b) do Código de Processo Administrativo, o ETAF, o CPTA, a Lei nº9/91, de 9 de abril, o Decreto-Lei nº48 051, de 21 de novembro de 1967, a Lei nº98/97, de 26 de agosto, a Lei nº65/93, de 26 de agosto, o Decreto-Lei nº59/99, de 2 de março, entre outros.

    O regime específico das associações públicas, ou seja, as normas constitucionais que se aplicam diretamente às associações públicas, também se encontra na Constituição. No artigo 165º/1 tem-se que o regime legal das associações só pode ser estabelecido pelo Parlamento, ou então, pode o Governo fazê-lo se obtiver autorização do Parlamento nesse sentido. De acordo com o artigo 199º/d), o Governo pode exercer poderes de tutela sobre as associações públicas. As freguesias podem constituir associações para administração de interesses comuns, por força do artigo 247º. Os municípios podem também constituir associações e federações, pelo mesmo motivo que as freguesias, mas a lei pode conferir-lhes atribuições e competências próprias. Por força do artigo 267º/1, as associações públicas surgem como uma forma de concretização do princípio da desburocratização da Administração, da aproximação dos serviços às populações e da participação dos interessados na sua gestão efetiva.

    Mais precisamente, a própria Constituição impõe limites à formação das associações públicas no artigo 267º/4. Estas só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades específicas, não podem exercer funções próprias das associações sindicais e têm organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formação democrática dos seus órgãos. Os seus interesses próprios não se devem sobrepor aos interesses públicos e, portanto, se diz que não devem exercer funções sindicais.

Natureza jurídica das associações públicas:

    

    As associações têm personalidade jurídica de direito público e um substrato pessoal de índole associativa. Coloca-se, então, a questão de saber se pertencem à administração indireta do Estado ou antes à administração autónoma. Surgem 2 teses:

• Tese da Administração Indireta. Defendida pelo professor Freitas do Amaral e Rogério E. Soares, entendem que as associações públicas criadas pelo Estado, pertencem à administração indireta. O mesmo vale para as associações criadas pelas regiões autónomas e pelos municípios.

• Tese da Administração Autónoma. Defendida por Jorge Miranda, Gomes Canotilho e Vital Moreira, entendem que as associações públicas pertencem à administração autónoma, isto é, pelo menos a maior parte delas.

    No entanto, hoje em dia, o professor Freitas do Amaral sustenta que “a generalidade das associações públicas se integra na administração autónoma”. Consequentemente, pertencendo à administração autónoma, o Estado tem poderes de tutela sobre as associações, mas não tem superintendência, como acontece na administração indireta. Uma das caraterísticas da administração autónoma é o facto de elegerem os seus próprios órgãos e representantes.

Bibliografia utilizada: 

JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 11ª Edição, Âncora Editora, 2013.

DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume 1, 4º Edição, Almedina, Coimbra, 2016.  

Daniela Silva

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