A Lei nº62/2007- Regime Jurídico do Ensino Superior-
qualifica as universidades públicas como pessoas coletivas de direito público.
Art.9º
Natureza
e regime jurídico
1 — As instituições de ensino superior
públicas são pessoas coletivas de direito público, podendo, porém, revestir
também a forma de fundações públicas com regime de direito privado, nos termos
previstos no capítulo VI do título III.
2 — Em tudo o que não contrariar a
presente lei e demais
leis especiais, e ressalvado o disposto
no capítulo VI do título III, as instituições de ensino superior públicas estão
sujeitas ao regime aplicável às demais pessoas coletivas de direito público de
natureza administrativa, designadamente à lei-quadro dos institutos públicos,
que vale como
direito subsidiário naquilo que não for
incompatível com as disposições da presente lei.
As
universidades, nos termos do art.77º, número 2 da Constituição da República
Portuguesa, «gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, cientifica,
pedagógica, administrativa e financeira» (Capítulos III e V).
A lei nº62/2007 ainda acrescenta à autonomia das
universidades a autonomia cultural, patrimonial e disciplinar (nº1, artigo 11)
O art.1º/1 enuncia que o Estado tem
poderes de tutela e de fiscalização sobre estes
estabelecimentos. As instituições de ensino superior públicas dispõem de órgãos
de governo próprio, nos termos da lei e dos estatutos (art.76º)
A divergência doutrinária surge na qualificação como
administração indireta ou autónoma. Assim carece a caracterização destas duas
modalidades de administração pública.
Administração indireta
A administração indireta é composta por serviços
autonomizados, que não estão diretamente dependentes do Estado. Dispõe de
órgãos próprios de gestão. Tem personalidade jurídica. Prosseguem fins e
atribuições do Estado. As entidades da administração indireta estão sujeitas
aos poderes de superintendência e tutela do Governo (alínea d), do artigo 199º
CRP).
A administração indireta está fundamentalmente
composta por institutos públicos e empresas públicas. Para esta exposição
importa apenas abordar os institutos públicos, onde parte da doutrina vai
enquadrar as universidades públicas. Ora, são pessoas coletivas públicas,
criadas para assegurar o desempenho de certas funções administrativas de
caráter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública.
Os institutos públicos são compostos por três grupos:
os serviços especializados, as fundações públicas e os estabelecimentos
públicos.
Administração autónoma
Passando à administração autónoma, esta modalidade de
administração prossegue fins próprios das pessoas que a constituem e por isso
se dirige a si mesma definindo com independência a orientação das suas
atividades, sem sujeição a hierarquia ou a superintendência do Governo.
Uma vez que se administra a si própria não deve
obediência a ordens ou instruções do Governo (poderes de superintendência e
direção), podendo este apenas exercer o poder de tutela- alínea d) do art.199º,
sendo um mero poder de fiscalização ou controlo, que não permite dirigir nem
orientar as entidades a ele submetidas.
Após a introdução a estas duas modalidades importa,
então, expor as posições sobre em que administração integram as universidades
públicas.
Segundo o Prof.º
Doutor Freitas do Amaral, as universidades fazem parte da administração
indireta do Estado.
As universidades
públicas não devem ser consideradas juridicamente como associações públicas. Antigamente,
as universidades podem ter sido corporações de mestres e alunos, mas
posteriormente foram estatizadas e burocratizadas, transformando-se em
instituições públicas. A evolução recente entre nós, imposta pelo art.76º da
CRP e concretizada em termos substantivos pela Lei da Autonomia Universitária -
eleição do Reitor, participação dos estudantes e de outros elementos da escolha
dos órgãos de gestão, e atribuição de graus crescentes de autonomia (cientifica,
pedagógica, estatutária, administrativa, financeira) - confere às universidades
públicas uma forma de financiamento interno de índole corporativa, que levou já
à proposta da sua qualificação como associações públicas- ou, pelo menos, como
pessoa coletiva pública de natureza associativa – e da sua integração nas
administrações autónomas.
Em última análise,
a ideia de uma associação entre professores, alunos e funcionários,
prosseguindo fins próprios, não parece aderir bem à realidade das nossas
universidades públicas, compostas, antes de mais, por professores que são
funcionários públicos do Estado, predominantemente apoiadas no financiamento
estadual e estruturadas burocraticamente de modo a fornecer em massa prestações
educativas aos alunos que são obrigadas a admitir, segundo parâmetros definidos
a nível nacional pelo Ministério da Educação (ou do Ensino Superior). Estes
aparecem assim mais utentes que associados, do mesmo modo que os professores e
o pessoal não docente surgem como simples funcionários e não como sócios. Por
isso, as universidades públicas constituem hoje, em nossa opinião, uma
modalidade particular de institutos públicos estaduais, caraterizados pelo seu
funcionamento participado e por um elevado grau de autonomia
constitucionalmente garantido.
Tanto o Profº Doutor Freitas do Amaral como o Profº
Doutor João Caupers intendem que o Regime Jurídico das Instituições de Ensino
Superior confirmou essa orientação doutrinal. O legislador limitou-se a
considerar as universidades públicas pessoas coletivas de direito público,
admitindo igualmente que possam revestir a forma jurídica de fundações publicas
com regime de direito privado (número 1, artigo 9º). Com exceção das que
optarem por este estatuto jurídico, manda aplicar às universidades publicas, a
nível subsidiário, as leis aplicáveis às demais pessoas coletivas de direito
público de natureza administrativa, designadamente a lei-quadro dos institutos
públicos.
Parece
razoável, aparecer de a ideia não nos agradar, concluir que a lei, não
qualificando as universidades públicas propriamente como institutos públicos,
as quis integrar na administração indireta do Estado (aquelas que não são fundações),
o que, de resto, corresponde a tendência há muito dominante no Ministério das
Finanças.
VIRAL
MOREIRA, não obstante, reconhecer expressamente que as universidades públicas
gozam de autonomia ampla inclusive pedagógica e estatutária e de quase total
autogoverno e auto-administração, não a inclui na administração autonoma,
observando que a lei não as qualifica como associações públicas.
As universidades pertencem à administração autónoma do
Estado: o seu substrato é pessoal e tem autonomia de gestão.
O seu grau de autonomia não só está concretizado na Constituição
da República Portuguesa (art.77º, nº2), mas também na Lei nº 62/2007, sendo que
usufrui de uma autonomia muito superior à da administração indireta.
O seu substrato é uma relação entre professores e
alunos; há um binómio: aprender/ensinar. A lógica do ensino implica que haja alguém
com mais conhecimentos que constitui no âmbito da sua investigação. Não é uma
realidade de associação pública.
As universidades públicas são de administração autónoma:
prosseguem interesses próprios, os seus órgãos são auto-regulados e eleitos
pelos seus próprios membros. Tem uma tradição de autonomia. As suas atribuições
são especificas (prosseguindo-as com a colaboração do Estado). São auto-organizados.
O Governo apenas tem poderes de tutela sobre as
universidades públicas, característica da administração autónoma. Se enquadrá-se-mos
na administração indireta, o Governo também poderia exercer poderes de direção e
superintendência, o que não se verifica.
MARCELO REBELO DE SOUSA sustenta que as universidades
públicas, não sendo qualificáveis como associações públicas, não deixam por
isso de integrar a administração autónoma.
Bibliografia:
·
AMARAL, Diogo Freitas
do: Curso de Direito Administrativo-
VOL.I, 4º edição, Almedina, 2015
·
CAUPERS, João: Introdução ao Direito Administrativo, 11º
edição, Âncora Editora, 2013
·
Apontamentos das aulas
teóricas - Profº Doutor Vasco Pereira da Silva
|
Cláudia Monteiro
nº57271
|
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