A centralização e descentralização da organização administrativa e o exercicio dos poderes administrativos

A administração pública contém em si, nomeadamente no seu funcionamento e atividade, importantes princípios entre os quais, o principio da descentralização/centralização e o principio da desconcentração/concentração que assumem um papel de enorme relevância no âmbito das pessoas coletivas, concretamente na atuação destas e na sua estruturação no quadro do regime administrativo.

A dicotomia entre centralização e descentralização 
A descentralização administrativa no plano juridico
A descentralização administrativa tal como afirma MARCELO REBELO DE SOUSA pode entender-se como sendo “ a atribuição dada pela Constituição e pela lei que em tese, poderiam pertencer ao Estado- Administração, e são cometidas a outras pessoas coletivas públicas e também a algumas pessoas coletivas privadas”. Através desta definição compreendemos que a descentralização compreende um número significativo de múltiplas pessoas coletivas cujo papel assume uma importância notoria no exercicio da função administrativa do Estado-coletividade. Apesar de no exercicio da função administrativa do Estado-coletividade existir um predomínio de atuação exercido por parte das pessoas coletivas públicas, há a admissibilidade para que as pessoas coletivas privadas atuem igualmente no domínio dos interesses do Estado-coletividade. Nas palavras de FREITAS DO AMARAL, um sistema será descentralizado, isto é num sentido empregue no sentido juridico e consequentemente puro e absoluto, quando “ a função administrativa esteja confinada não apenas ao Estado mas também a outras pessoas coletivas territoriais”. Exemplo manifesto da descentralização administrativa, são as Autarquias locais que compreendem pessoas coletivas que são distintas do Estado mas que atuam no interesse do Estado-coletividade. Distinguir ambos os conceitos é importante na medida em que não seja possivel confundir os mesmos e a sua aplicação no plano juridico e no plano politico administrativo. O objetivo passa por tal como salienta FREITAS DO AMARAL, impedir que a descentralização assuma “ um véu enganador que recobre a realidade de uma forte centralização politico- administrativa” o exemplo ilustrativo desta realidade comporta-se à Constituição portuguesa de 1933.

A centralização administrativa no plano jurídico 

A centralização administrativa compreende tal como designa FREITAS DO AMARAL, “o sistema em que todas as atribuições administrativas de um dado país são por lei conferidas ao Estado, não existindo, portanto, quaisquer outras pessoas coletivas públicas incumbidas do exercicio da função administrativa” o que se contrapõe totalmente à tipologia dos sistemas descentralizados. No sentido do plano juridico, a centralizaçao a par da descentralização é também ela um conceito puro e absoluto pelo que não há uma coexistência entre ambos os conceitos, tal como refere DIOGO FREITAS DO AMARAL “ ou existe uma ou existe a outra”.

As vantagens e desvantagens da aplicabilidade da centralização e descentralização no plano estadual 
A aplicação da centralização comporta no plano teórico vantagens no entanto no plano prático são notórias, inúmeras desvantagens. Primeiramente em certa medida a centralização contribui positivamente para assegurar a unidade do estado, da ação politica e administrativa. A unidade entre a ação politica e administrativa garante consequentemente o cumprimento da organização e execução do exercício da função administrativa. No entanto comporta muitas desvantagens, tais como a concentração do poder central, o fraco raio de ação da administração, fortes despesas financeiras realizadas na administração, a despromoção das comunidades tradicionais e locais, forte dependência do sistema administrativo e dos seus agentes ao poder central. Nas palavras de FREITAS DO AMARAL, a descentralização gera “ a hipertrofia do Estado, provocando o gigantismo do poder central, é fonte da ineficácia da ação administrativa porque quer confiar tudo no Estado, é a causa de elevados custos financeiros relativamente ao exercicio da ação administrativa, abafa a vida local autónoma, eliminando ou reduzindo a muito pouco a atividade própria das comunidades tradicionais”
As vantagens da descentralização manifestam-se através da garantia e preservação das liberdades locais, das comunidades tradicionais e locais que representam uma forma de limitação do poder político, nomeadamente, ao poder central, nas palavras de FREITAS DO AMARAL, “a descentralização garante as liberdades locais, servindo de base a um sistema pluralista de Administração Pública, que é por sua vez uma forma de limitação do poder politico”. Face ás imposições emergentes da centralização que afrontam as comunidades tradicionais e locais a centralização apresenta-se manifestamente benéfica quanto à sua aplicação visto que nas palavras de FREITAS DO AMARAL, “ a descentralização proporciona a participação dos cidadãos na tomada das decisões públicas em matérias que concernem os seus interesses”. Assim sendo a centralização possibilita eficientemente a prossecução de um dos objetivos constitucionalmente consagrado ao qual o Estado se compromete a cumprir, Art 2 CRP. As populações locais têm uma maior perceção dos problemas que enfrentam e quais as soluções e medidas necessárias a adotar para eliminarem os impedimentos que obstem a realização do bem comum internamente, nomeadamente através de uma maior e mais fácil mobilização das iniciativas locais para desempenhar as tarefas de administração pública. Com um desempenho coordenado e participação direta da população local, o fenómeno da descentralização apresenta vantagens em termos de custo- eficácia. No entanto decorrem da descentralização algumas desvantagens tais como as que FREITAS DO AMARAL apresenta, “ gera alguma descoordenação no exercicio da função administrativa; abre a porta ao mau uso dos poderes discricionários da Administração por parte de pessoas nem sempre preparadas pra os exercer”.
Atualmente a generalidade dos países, a par de Portugal, adota a descentralização, no entanto devido à ultima desvantagem apresentada surge muitas vezes a discussão quanto ao grau de descentralização que deve existir nos domínios político- administrativo e financeiro. A descentralização está constitucionalmente prevista no ART 6/1 CRP e no Art 267/2 CRP pelo que  o sistema administrativo adota este sistema. A verdadeira aplicabilidade da descentralização visa, segundo MARCELO REBELO DE SOUSA, a “ desburocratizar e aproximar a Administração Pública das populações, por um lado, e de o fazer conferindo às entidades administrativas diversos graus de autonomia relativamente ao Estado- Administração”.

Espécies de descentralização: A descentralização em termos práticos de aplicação tem de ser entendida com base em duas vertentes: as formas e os graus.
Em termos de forma, a descentralização pode ser: 
• Territorial, compreende a criação das autarquias locais
• Institucional, compreende a criação de institutos públicos e empresas públicas
• Associativa, compreende a criação das associações públicas
No entendimento de FREITAS DO AMARAL, em sentido estrito, a descentralização compreende a descentralização territorial.

Em termos de grau podemos considerar:
• A atribuição de personalidade jurídica de direito privado ( descentralização privada)
• A atribuição de personalidade jurídica de direito público ( descentralização administrativa)
• A atribuição de personalidade jurídica de direito público e autonomia administrativa ( descentralização administrativa)
• A atribuição de faculdades regulamentares ( descentralização administrativa)
• A atribuição de poderes legislativos próprios ( descentralização política)

Limites da descentralização

A descentralização tem de ter limites de forma a evitar que ocorram ilegalidades relativas à boa administração e aos direitos dos particulares. Surge também como justificação a possível desagregação do Estado. O seu fundamento decorre das leis e da CRP. FREITAS DO AMARAL, identifica 3 tipologias de limites, nomeadamente:
• Limites a todos os poderes da administração, também se incluem os poderes das entidades descentralizadas. Compreende o exemplo, da delimitação das atribuições e competências das autarquias locais e ainda a obediência destas ao principio da legalidade pelo que estas tem de atuar dentro da legalidade administrativa. As leis obrigam as autarquias ainda o respeito pelos direitos e interesses legitimos dos particulaes.
• Limites à quantidade de poderes transferíveis para as entidades descentralizadas. Surge previsto no ART 267/2 CRP afirma que a descentralização administrativa será estabelecida por lei
• Limites ao exercício dos poderes transferidos. Resultam da intervençao do Estado na gestão das autarquias locais cuja intervenção assume maior relevo quanto à tutela administrativa.

Reflexão pessoal

O sistema mais benéfico em termos práticos de ser adotado a uma realidade administrativa demonstra ser claramente, o sistema descentralizado. MARCELO REBELO DE SOUSA evidencia algumas das mesmas tais como “ a eficiência da celeridade, proximidade dos problemas a resolver à especialização, da participação dos interessados à limitação do poder politico” ” As vantagens correspondem, no fundo, a maior democraticidade e também a maior eficácia administrativa em abstrato”. Apesar de todas as vantagens temos de ter em especial atenção os perigos que um sistema descentralizado pode representar para o cumprimento da legalidade da atividade administrativa o que atentaria contra as normas constitucionais que assim a determinam, com a boa administração a par da preservação dos direitos dos particulares. Face a tais perigos, é fundamental garantir que o Estado- Administração, detentor de três poderes administrativos, a saber, o poder de direção, o poder de superintendência e o poder de tutela, exerça a conjuntura destes poderes sobre as pessoas coletivas descentralizadas. O poder de direção compreende segundo MARCELO REBELO DE SOUSA, “ordens e instruçoes, que vinculam as condutas alheias no seu fim, mas também no seu conteúdo e ventualmente na sua forma” e assume especial relevância no quadro da relação hierárquica inserido nas pessoas coletivas descentralizadas.
O poder de superintendência assume relevância quanto à “ emissão de diretivas ou orientações, genéricas e abstratas que vinculam os comportamentos dos orientados quanto ao fim, mas não quanto ao conteúdo e à forma de atuação”. No entanto dentro dos três poderes administrativos o que tem uma maior preponderância, é o poder de tutela que compreende, segundo José Eduardo Figueiredo Dias, “o conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva pública a fim de assegurar a legalidade e o mérito da sua atuação” visto que é graças a este poder que é possivel assegurar que a pessoa coletiva descentralizada que está a ser tutelada, não atua no campo administrativo nem executa a  atividade administrativa com base na discricionariedade e com a arbitrariedade que entender mas que atua sim dentro dos limites da legalidade e cujos objetivos respeitem o mérito da sua atuação.

Bibliografia 
 Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de direito administrativo 
Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2015
Noções Fundamentais de direito administrativo, José Eduardo Figueiredo Dias, almedina 2010, 2 edição.

Ana Corte Real, aluna nº 56945, subturma 14, Turma 2B