Concentração e desconcentração administrativa

Introdução

O sistema de organização administrativa para a prossecução da  função administrativa adotou duas   técnicas que alteram a competência dos órgãos públicos : a concentração e desconcentração.

Estas versam a ausência ou a existência da distribuição vertical de competência entre os diversos graus e escalões da hierarquia.

Desenvolvimento 

 1.Conceito

A concentração ocorre quando se transfere para os órgãos centrais as atividades exercidas pelos órgãos periféricos, de forma que estes sejam eliminados e haja um menor número de unidades administrativas. A atividade é desempenhada pela própria entidade estatal por meio de vários órgãos e agentes públicos, estando-se perante a Administração Pública direta .O Estado sobrepõe-se através da subalternização dos outros órgãos perante a sua tomada de decisão .

Inversamente, a desconcentração verifica-se quando  a Administração , encarregada de executar os vários serviços distribui competências e certos poderes , com vista a tornar mais ágil e eficiente a prestação de serviços . Aqui a entidade estatal não exerce diretamente, mas de forma indireta , através da criação de entidades administrativas que cria para exercerem o seu fim específico as quais integrarão a Administração Pública indireta.( ex : as autarquias, empresas públicas ) .

O princípio da desconcentração administrativa consta no artigo 267, nº2 ,da CRP “a lei estabelecerá adequadas formas de (...) desconcentração administrativa, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de ação e dos poderes de direção, superintendência e tutela dos órgãos competentes “ . Daqui consta que as competências estão repartidas tendo como único objetivo a prossecução do interesse coletivo .

A Constituição prevê várias  formas de desconcentração: hierarquicamente administrativa (artigo 199 ºd), (artigo 271º nºs  2 e 3 CRP) .

A desconcentração administrativa, enquanto sistema de organização administrativa e enquanto princípio, não respeita apenas à Administração estadual. É também valorizada, nomeadamente, no contexto das Regiões Autónomas, sendo de considerar o que a propósito se consagra nos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas da Madeira (artigo 76.º) e dos Açores (artigo 126.º, n.º 2). A referência é aí feita, literalmente, ao princípio da desconcentração de serviços. No Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores prevê-se ainda, no seu artigo 126.º, n.º 3, que «o Governo Regional, com vista a assegurar uma efetiva aproximação dos serviços às populações, promove a existência em cada ilha de serviços dos seus departamentos ou de uma delegação do Governo Regional».

O artigo 182 considera o Governo o órgão superior de administração pública.

Enquanto que a concentração e a desconcentração correspondem a um processo de distribuição de competência pelos vários graus da hierarquia da pessoa coletiva, em oposição , a centralização e a descentralização assentam na inexistência do reconhecimento de pessoas públicas autónomas .

Atualmente deparamo-nos com uma mistura destes dois tipos de organização , sendo que  uma concentração ou desconcentração pura é inexistente.

2. Vantagens e Desvantagens

Vantagens da desconcentração :

               a) Em primeiro lugar, a desconcentração visa o aumento da aptidão dos serviços públicos de modo a proporcionar uma maior rapidez nas respostas , com vista à melhoria dos serviços e a sua comodidade através da  sua especialização das diferentes áreas de decisão .

b           b) Eficiência, celeridade, qualidade e satisfação

Desvantagens da desconcentração :

A desconcentração tem os seus aspetos menos favoráveis como por exemplo :

a            a) A criação de múltiplos centros de decisão os quais podem pôr em causa a coerência  da Administração e o seu desenvolvimento .

b            b) Os centros subordinados à Administração , por vezes não têm a capacidade de gerir a qualidade dos serviços .

Apesar da existência de alguns inconvenientes da desconcentração administrativa, as vantagens são superiores compensando as desvantagens que desta possam surgir .

A Constituição portuguesa  limitou a desconcentração através do princípio da unidade de ação da Administração que está previsto no artigo 267º, nº2 da Constituição .

3.Modalidades

A desconcentração assume as mais variadas formas de administração pública podendo-se falar em polimorfismo .Quanto aos tipos de desconcentração esta pode ser vista a nível local se integrar os serviços locais e a nível central.

Fala-se de desconcentração horizontal ou vertical quando se tem em conta os órgãos da administração independentes (horizontal) e as relações coadjuvantes entre os ministros e os secretários de Estado (vertical) .

•   Horizontal –artigos 5, 6A, 1,9,14,16,27 LOG-não coloca os órgãos em supremacia sobre os restantes.

•   Vertical – artigos 199º d), 271º nºs 2 e 3 coloca um órgão em supremacia sobre os restantes .

A desconcentração pode ser absoluta quando os órgãos são totalmente livres e independentes dos órgãos de soberania , e em oposição, pode ser relativa se quando os órgãos inferiores se mantêm subordinados às instruções do poder superior. A dependência ou não de um órgão administrativo refere-se à sua submissão ou não a outros órgãos que consigo interveem .

 Por sua vez, a desconcentração relativa  decompõe-se em vários graus e  pode subdividir-se  em comum ou própria e por sua vez esta  última subdivide-se em reservada, separada e exclusiva .

•   Originária – A desconcentração originária deriva diretamente da lei através da partilha de competências entre o estado e os seus subordinados.

Ex: criação legal dos órgãos

•   Derivada- a desconcentração derivada necessita de permissão legal expressa concedida mediante um ato . A desconcentração derivada pressupõe a delegação de poderes de um órgão noutro para a condução de actos administrativos numa dada matéria , segundo o nº1 do artigo 44º do CPA .

Ex : delegação de poderes

Para se ocorrer  a desconcentração derivada  é necessário o processo de delegação de poderes , o qual deve reunir certas características como :

a            a) A existência expressamente prevista na Constituição  de uma lei que faculte a possibilidade de um órgão ceder  poderes noutro , segundo o artigo 111, nº2 da CRP .

b            b) A existência de um órgão competente ( o delegante ) e um órgão eventualmente competente ( o delegado )

4. Características dos actos  de delegação de poderes :

É necessário o acto em si da delegação dos poderes , através do qual se verifica uma transmissão de poderes autorizado de uma dada matéria do delegante a um certo órgão delegado .

A delegação de poderes tem como base legal o CPA artigos 44º a 50 º  , a Lei Orgânica do Governo  e a LAL .

Para a delegação ser válida o órgão delegante deve especificar em concreto os poderes que está a delegar (artgo 47º nº1 ) . Os poderes de delegação aqui podem ser restritos, genéricos ou específicos .  O conteúdo do acto de delegação deve englobar  a norma  que atribui o poder delegado e simultaneamente fazer referência à norma habilitadora da delegação ( CPA artigo 47º,nº2, 2ª parte ) . Posteriormente o acto deve ser publicitado no Diário da República (artigo 56 da LAL ) , e no sítio institucional da Internet ( CPA nº47 , nº2 e 159 º) .

Quanto ao conteúdo se não forem preenchidos todos os requisitos os poderes delegados são inválidos e quanto à publicação se está não ocorrer os poderes são ineficazes assim como o acto que lhes deu origem .

No acto da delegação deve ser indicado o órgão delegante (CPA artigos 48 , nº1, e 151º, nº1 al.a)) por exemplo :  “Por delegação do Ministro X , decide-se que “ .

5. Modos de extinção da delegação :

- por anulação ou revogação – consiste em pôr fim à delegação sem explicação (CPA artigo 50, al a)) –acto precário

-por caducidade sempre que mudar o delegante ou o delegado ( CPA artigo 50 al b)) – acto praticado intuitu  personae .

Conclusão

Em suma, no nosso quotidiano , cada vez mais é visível a desconcentração administrativa utilizada pelos órgãos superiores , os quais aos subordinarem os órgãos inferiores , pretendem alcançar uma atividade mais eficiente na prossecução dos fins coletivos com vista à  satisfação  d coletividade . A desconcentração pode ser vista nas diferentes perspectivas, contudo a constituição impõe limites , para não deixar escapar  a eficiência no plano coletivo através do princípio da unidade administrativa .

Bibliografia

FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol I, 4ª ed., 2015, Almedina 

MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ SALGDO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo I, D. Quixote, Lisboa, Introdução e Princípios Fundamentais, 3ª edição, Dom Quixote, 2004

Anna Verbytska

Nº 56802