Falamos de Direito Administrativo
quando queremos fazer a alusão ao sistema de normas jurídicas, isto é, como
ramo do direito ou parcela da ordem jurídica. Contudo também devemos abordar o
Direito Administrativo enquanto Ciência do Direito.
Relativamente à noção podemos definir o Direito
Administrativo como uma disciplina científica, ou parte da Ciência do Direito que se ocupa com autonomia do Direito
Administrativo, enquanto ramo do direito[1].
Quanto ao objeto desta ciência, podemo-nos referir às normas jurídicas
administrativas. A Ciência do Direito versa sobre normas jurídicas, a Ciência
do Direito Administrativo versa sobre normas jurídicas administrativas e sobre
os sistemas que elas formam, com os seus princípios, conceitos e técnicas.
Cabe-nos ainda o problema da
delimitação do objeto, uma vez que poderíamos ser levados a pensar que
constituiria apenas objeto da Ciência do Direito Administrativo a fração da
ordem jurídica interna a que chamados de “Direito Administativo”.
Tradicionalmente, não é simplesmente assim, uma vez que se inclui também no
âmbito da disciplina o direito judiciário e o direito processual, respeitantes
aos tribunais administrativos comuns, bem como o contencioso administrativo.
Dado que existe uma profunda ligação entre as normas de direito administrativo
material (direito administrativo “judicial”) e as normas relativas à jurisdição
administrativa e ao processo do contencioso administrativo convém associar o
estudo destas matérias na mesma disciplina.
No que diz respeito ao método, existe um problema por resolver:
qual o método que deve ser utilizado nesta ciência? Para o Professor Freitas do
Amaral, é o método jurídico que está em causa, uma vez que é próprio da Ciência
do Direito.
Contudo, o Professor Marcello
Caetano enumera um conjunto de métodos que nos permitem ter uma visão mais
alargada acerca deste problema. No sistema
jusnaturalista, o Direito Administrativo é deduzido a partir de premissas
dogmáticas em que assenta a conceção das relações entre o indivíduo e a
sociedade e a própria estrutura desta, sendo que a disciplina administrativa
deve ser deduzida através das leis naturais. Isto é, existe a crença de que as
leis administrativas reproduzem os preceitos do Direito Natural e os
desenvolvem segundo exige a lógica, fazendo com que nasça a tendência para
considerar irrevogáveis as suas normas fundamentais. Neste sentido, a doutrina
deve abster-se de criticá-las, dado que a razão humana não se pode opôr à
Natureza. Posteriormente, surgiu a escola
da exegese com todo o seu trabalho de anotação e comentários das leis
positivas.
No método jurídico (ou lógico), os partidários deste método partem do
princípio de que o Direito de cada país forma um sistema lógico, coerente,
resultante do desenvolvimento de certas regras gerais. A missão do jurista
seria descobri-las através dos preceitos jurídicos vigentes, progredindo de
princípio a princípio, até aos princípios gerais do Direito. Este método
conduziu igualmente a uma degenerescência da importância crescente dada às formas e à técnica, em detrimento do predomínio da lógica formal, sobre a
realidade da vida. Para os formalistas, não importa o que é obrigatório, mas somente como é que se torna juridicamente obrigatório.
Existe ainda o método realista que diz respeito ao positivismo jurídico. Surgiu primeiro o positivismo sociológico e posteriormente o positivismo
jurídico. Para este último, não
existe Direito Natural nem qualquer valor jurídico de ordem metafísica: o
direito é unicamente aquilo que como tal seja aplicado num país mediante coação e a explicação da vigência de
certas normas e da revogação ou do desuso de outras encontra-se nas circunstâncias
peculiares do meio social do país. É possível abordar as regras fundamentais do
método-jurídico-positivo através dos
pontos de vista político e técnico-jurídico.
Para além destes três métodos, o
Professor Marcello Caetano fala ainda dos métodos
de investigação e de exposição.[2]
A evolução da Ciência do Direito
Administrativo, na Europa, atravessou diversas fases. Nos primeiros tempos, o
Direito Administrativo assemelhava-se à época medieval em que o Direito Civil
se resumia aos comentários dos textos romanos: não havia sistema, nem apuro
científico. Só nos finais do século XIX é que se começou a fazer a construção
científica do Direito Administrativo, a qual se fica a dever, sensivelmente ao
francês Laferrière em 1886, ao alemão Otto Mayer em 1896 e ao italiano Orlando
em 1897.
A partir daqui, e com os
excelentes contributos posteriormente trazidos à Ciência do Direito Administrativo
por Hanriou, Santi Romano e Fleiner, apura-se constantemente o método jurídico.
O rigor científico passa a ser característico desta disciplina, surgindo a
construção dogmática apurada de uma teoria geral do Direito Administrativo.
A partir de meados do século XIX,
o Direito Administrativo entrou numa fase mais estável, racional e científica e
a estabilização da doutrina e da jurisprudência deveu-se à criação do Código
Administrativo de 1842, de Costa Cabral.
A seguir ao movimento de Regeneração (1851), foi criada em 1853 a
primeira cadeira autónoma de Direito
Administrativo e Princípios de Administração. Aí ensinou o primeiro professor
de Direito Administrativo em Portugal: Doutor Justino António de Freitas.
Também se destacou no ensino o Doutor José Frederico Laranjo, cujas lições
começaram a ser publicadas nos Princípios
e instituições de Direito Administrativo (1888). Posteriormente, com a
reforma dos estudos jurídicos de 1901, a cadeira passa a chamar-se Ciência da
Administração e Direito Administrativo.
A partir de 1914, entra-se numa
nova fase da Ciência do Direito Administrativo português, que é a fase do apuro
científico, influenciada pelos desenvolvimentos modernos de França, Itália e da
Alemanha. Coube, porém, ao Professor da Faculdade de Direito de Lisboa,
Marcello Caetano, o mérito de, pela primeira vez em Portugal, ter publicado um estudo completo da parte geral do Direito
Administrativo, tendo sido ele o maior construtor do sistema geral do nosso
Direito Administrativo.
É de assinalar que nos últimos
trinta anos, o Direito Administrativo teve, em Portugal, uma expansão
considerável.
Do ponto de vista científico, não
existe ainda, hoje em dia, unanimidade de opiniões sobre o que é, ou sobre o
que deve ser, a Ciência da Administração. Para alguns, trata-se de um ramo da
sociologia, para outros uma técnica de organização, ou de uma forma política.
A Ciência da Administração foi
primeiro concebida como parcela da sociologia positivista, na época em que a
sociologia tentava desvendar o comportamento da sociedade comparando-a ao
funcionamento do corpo humano. Seguidamente, surgiu a perspetiva das técnicas
de organização e da eficiência do trabalho, através de um autor que ficou
célebre: Fayol, que procurar aplicar o taylorismo
(obras de Taylor – que estudara as melhores formas de aumentar a produtividade
do trabalho na indústria), à Administração Pública e deu origem ao fayolismo, conjunto de técnicas
destinadas a obter maior produtividade e rentabilidade dos serviços públicos.
Modernamente, a tendência é para
considerar que a Ciência da Administração não é unicamente um ramo da
sociologia, nem somente uma técnica de organização do trabalho administrativo,
mas antes uma ciência social, incluíndo no grupo das ciências sociais.
Assim sendo, na Ciência da
Administração existem três perspetivas diferentes que se conjugam: a primeira é
a perspetiva de análise, a que
podemos chamar de “Sociologia da Administração”, a segunda perspetiva é a de construção crítica, também designada por
“teoria da Administração” e, por último, a perspetiva de proposta crítica, a que se tem chamado de “Reforma Administrativa”.
No que diz respeito ao objeto e método da Ciência da Administração, atualmente existem várias
orientações diferentes. Numa primeira orientação – política – a Ciência da Administração trata sobretudo do método
sociológico e utiliza a ciência política e a sociologia como principais
auxiliares. Ocupa-se do enquadramento dos fenómenos administrativos no âmbito
da política e da sociologia, estudando a Administração como elemento do regime
político. Numa segunda orientação – técnica
– a Ciência da Administração tem como base o direito, a economia, as finanças e
a gestão, e interessa-se pelos problemas da organização e do funcionamento do
aparelho administrativo, o melhor planeamento, a fiscalização dos serviços
administrativos. É o que os americanos chamam de public management.
A terceira orientação pode ser
chamada de psicológica. Consiste na
utilização de métodos de psicologia, fazendo com que a Ciência da Administração
se interesse pelos comportamentos individuais dos que detêm o poder de decisão
e particularmente dos processos de tomada de decisões. Por último, temos a
quarta orientação – matemática – explora a utilização dos métodos quantitativos
e procura enriquecer o conteúdo da Ciência da Administração com o recurso não
apenas à matemática, mas também a disciplinas mais sofisticadas como, por
exemplo, a análise de sistemas ou a investigação operacional.
A Ciência da Administração é,
assim, uma vastíssima área do conhecimento científico, tendo sofrido evolução
ao longo do tempo.
Bibliografia
FREITAS DO AMARAL,
Diogo. Curso de direito administrativo. 2ª Edição, Almedina, 2001;
CAETANO, Marcello. Manual de
direito administrativo, I. 9ª edição, Coimbra Editora, 1970;
QUEIRÓ, Afonso. Lições de direito
administrativo, I. Coimbra, 1976.
Beatriz de Almeida Fernandes
Turma B nº 57054
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