Princípios jurídicos da actividade administrativa como fatores limitativos da livre decisão

     O Professor Marcelo Rebelo de Sousa entende a livre decisão como a liberdade de escolha, sendo que na prática administrativa, significaria a liberdade de tomar uma decisão sempre que a lei o permitisse. A Administração Pública dispõe, consequentemente, de um espaço de liberdade, para atuar, conferido pela lei, e limitado pela legalidade e essa margem de liberdade permite à Administração atuar no caso concreto, conforme as circunstâncias de cada caso, como vamos poder observar mais à frente. A margem de livre decisão não constitui, no entanto, um espaço de total liberdade para a administração decidir.

     Os limites impostos à margem de livre decisão podem ser de dois tipos: vinculações legais ou os próprios limiteis que lhe são imanentes. As vinculações legais correspondem a requisitos de legalidade, que podem incidir sobre todos os pressupostos e elementos da conduta administrativa. Os limites imanentes da margem de livre decisão encontram-se nos vários princípios que irei abordar de forma sucinta já de seguida, como: 1- O princípio da prossecução do interesse público, 2- O princípio do respeito pelas posições jurídicas subjectivas dos particulares, 3- O princípio da proporcionalidade, 4- O princípio da imparcialidade, 5- O princípio da boa-fé, 6- O princípio da igualdade e da justiça.

1-    Princípio da prossecução do interesse público:

      Apesar da função administrativa ser considerada uma função secundária do Estado e não fazer parte das suas funções internas a escolha dos interesses públicos a prosseguir, esta encontra-se, no entanto, vinculada a prosseguir este interesse primordial, segundo o art. 266º, nº1 da CRP, bem como o art. 4º da CPA (Código de Processo Administrativo*). Este principio consignado na Constituição tem como principais objetivos a definição das necessidades a ser satisfeitas e qual o procedimento posteriormente adotado para que estas sejam concluídas de forma mais eficaz, embora não se consiga apurar a melhor forma de prosseguir o interesse público, não obstante o dever de boa administração implícito nas funções da administração pública, presente no art. 81º, alínea c) da CRP, relacionado em boa parte com o principio da boa-fé, do qual consta o art. 10º do CPA, bem como o art. 5º do mesmo código.

      A administração está então, desta forma, limitada a prosseguir interesses públicos, sendo que “a prossecução de interesses privados ou interesses públicos alheios à finalidade normativa do poder exercido é ilegal e está viciada de desvio de poder, respetivamente por interesse privado ou por motivo de interesse público, o que acarretará a sua invalidade.”

     Já a prossecução de um interesse público por um outro órgão que não o delegado para o fazer, traduz-se num vício de incompetência, ainda que o interesse público fosse válido. É importante não esquecer que o princípio da prossecução do interesse público constitui um direito dos cidadãos e um dever da Administração Pública.

    *Note-se que na referência a todos estes artigos do CPA e nos que serão referidos posteriormente, foi utilizada a 2ªedição de 2016 da Legislação Administrativa Fundamental.

2-    Princípio do respeito pelas posições jurídicas subjetivas dos particulares:

     Partindo uma vez mais do art. 266º, nº 1 da CRP e dos artigos 4º e 11º do CPA, podemos considerar que este princípio, pretende de forma sucinta e objetiva, não inferiorizar as posições subjetivas dos particulares face à prossecução do interesse público pela administração, criando-se assim, tal como no princípio acima definido, um novo limite à atuação administrativa.

     Este princípio, por sua vez, proíbe que se adotem medidas para a prossecução do interesse público que sacrifiquem de um modo desnecessário as posições jurídicas subjetivas dos particulares, ou seja, a sua vontade individual, como é o caso da vacinação, discutido e susceptível de diferentes opiniões e argumentos a favor ou contra, sendo que apesar de a lei impor a vacinação geral por razões de saúde pública, tornando-a por isso gratuita, é impossível existir por parte da administração pública um controlo efetivo sobre o procedimento adotado por cada cidadão individual em relação a esta questão. Tem de existir, portanto, um certo equilíbrio entre os particulares e a administração pública, tal como no princípio seguinte que irei abordar.

3-    Princípio da proporcionalidade:

    Os artigos que constituem expressamente este princípio são os artigos 266º, nº2 e art.19º, nº4 da CRP, bem como o art. 7º do CPA.

    O princípio da proporcionalidade encontra-se dividido em três dimensões:

• Adequação- proíbe a adoção de condutas administrativas inaptas para a prossecução do fim que concretamente visam atingir (art.7º, nº1 CPA);

• Necessidade (ou proibição do excesso) – proíbe o excesso de meios que se admitam indispensáveis para a prossecução desse mesmo fim, com vista a não lesar tanto interesses públicos, como particulares envolvidos no processo (art.7º, nº2 CPA);

• Razoabilidade – proíbe que os custos implicados na prossecução dos interesses excedam os benefícios que se retirarão desse mesmo processo (art.8º CPA).

    Podemos concluir então, que este princípio tem como objetivo um equilíbrio na atuação da administração pública, com vista a evitar uma atuação desproporcional, inadequada, desnecessária ou até mesmo pouco razoável relativamente não só ao custo-benefício aí implícito como também à razão do fim que visa atingir, bem como as suas consequências e benefícios para a comunidade.

4-    Princípio da imparcialidade:

    Este princípio encontra-se tutelado no artigo 266, nº2 da CRP e no artigo 9º do CPA. O princípio da imparcialidade resulta no facto de a administração pública ter de considerar e ponderar todos os interesses públicos e privados relevantes para a decisão e só estes, no exercício da sua margem de livre decisão.

    Entre as garantias preventivas da imparcialidade existe como objetivo primordial evitar que os titulares de órgãos e agentes administrativos não influenciem as decisões tomadas em procedimentos nos quais seria especialmente de recear que se comportassem de modo parcial, como consta nos artigos 44º, nº1 e 48º, nº1 do CPA, situações em que um qualquer agente titular de um órgão com determinado poder, atua e decide conforme o seu interesse próprio ou interesse de um seu cônjuge, parente ou afim. É importante referir, no entanto, que é consoante o grau ou linha que se determinam ou não o impedimento que essa decisão dará origem.

5-    Princípio da boa-fé:

    Antes de mais, podemos afirmar que este princípio é o único princípio da administração pública “importado” do direito privado.

    O princípio da boa-fé está consagrado no art. 266º, nº2 da CRP e no art.10º do CPA e divide-se em dois subprincípios, entre os quais:

• O princípio da primazia da materialidade subjacente- Este princípio adquire relevância em termos comparativos aos do direito privado, enquanto parâmetro das condutas dos particulares e no seu relacionamento com a administração. “ É à sua luz que, por exemplo, se tem vindo a sugerir na doutrina, apesar da ausência de habilitação normativa especifica, a revogabilidade dos atos administrativos favoráveis ilegais, mesmo depois de passado o prazo normal em que a revogação é admitida, quando tenha sido o próprio beneficiado pelo ato a provocar de má fé a ilegalidade cometida ou tivesse dela conhecimento”;

• O princípio da tutela da confiança- Este princípio visa “salvaguardar os sujeitos jurídicos contra atuações injustificadamente imprevisíveis daqueles com que se relacionam.” A tutela da confiança pressupõe uma atuação de em sujeito de direito na adoção de uma conduta específica e uma situação de confiança justificada do destinatário da atuação de outrem, ou seja, uma convicção por parte do destinatário da atuação em causa. Todo este processo implica o “investimento de confiança”.

6-    O Princípio da igualdade e da justiça:

    O princípio da igualdade tem assento constitucional e é tutelado no art. 266º, nº 2 da CRP e no art. 6º do CPA.

    O princípio da igualdade tem origem no princípio da justiça, pelo que as situações entre si iguais devem ser tratadas de forma igual e as situações diferentes entre si, devem e têm de ser tratadas de forma diferente. O primeiro passo para a prossecução deste princípio é então, determinar se uma situação é idêntica a outra para que possa ser aplicada uma norma já anteriormente utilizada e a partir daí, atuar de forma conforme à situação em questão.

     Este princípio postula, no entanto, um sentido positivo e um sentido negativo, aliás, como a maioria dos anteriores princípios. O sentido negativo do princípio da igualdade implica que a administração tenha o dever de não agir de modo a introduzir desigualdades. Já o sentido positivo, impõe à administração o dever de agir no sentido de evitar ou corrigir desigualdades.

     Apesar de ser quase impossível encontrar duas situações absolutamente idênticas, a relevância prática do princípio da igualdade enquanto parâmetro de controlo de margem de livre decisão aumenta drasticamente quando estamos perante discriminações ocorridas no mesmo contexto.

     Já o princípio da justiça, que se encontra, igualmente tutelado nos mesmos artigos que os do princípio anteriormente referido, tem uma importância relativamente superior aos outros princípios, devido à base que constituiu todos os restantes. No entanto, a sua relevância como limite da margem de decisão administrativa é diminuta.

   Bibliografia:

• AMARAL, Diogo Freitas do “Curso de Direito Administrativo”, Volume I (4ª edição).Almedina, 2015.

• SOUSA, Marcelo Rebelo e MATOS, André Salgado. “Direito Administrativo Geral - Introdução e Princípios Fundamentais”, Tomo I (3ª edição). Dom Quixote, 2008.

Citações:

•  SOUSA, Marcelo Rebelo e MATOS, André Salgado. “Direito Administrativo Geral - Introdução e Princípios Fundamentais”, Tomo I (3ª edição). Dom Quixote, 2008;

•  J.C Vieira de Andrade, A “revisão” dos atos administrativos no Código de Procedimento Administrativo (1994).

 

Maria Margarida Testos, TB, subturma14, aluna nº 27798