Da Agressão à Prestação
Sobre estes fundamentos desenvolveu-se
um Estado que tinha como única função garantir a segurança, a igualdade, a liberdade
e o direito à propriedade privada dos cidadãos, outrora súbditos, cujos
direitos constitucionalmente expressos limitavam a atuação do poder público. A
ideia de respeito do Estado pela autonomia da sociedade e do mercado, contida
na expressão laissez-faire, laissez
passer, espelhava os interesses de uma burguesia mercantil, que desejava,
acima de qualquer coisa, condições propícias ao desenvolvimento económico.
Sendo o Estado Liberal um Estado mínimo,
a administração pública atuava de uma forma essencialmente reativa, contra
abusos dos cidadãos. Era uma administração agressiva,
cuja ação se efetuava através de “atos unilaterais de autoridade”[1]. O próprio princípio da legalidade,
sendo uma conquista do liberalismo — no Estado Absoluto a administração não
estava, de forma alguma, limitada pela lei, uma vez que esta era produto da
vontade do soberano —, se encontrava limitado, uma vez que ambas as vertentes —
preferência de lei e reserva de lei — eram postas em prática de uma forma que
favorecia sempre a administração. A preferência da lei limitava-se apenas à lei
parlamentar, não abrangendo a constituição e a reserva de lei dizia respeito
apenas a violações da liberdade e propriedade dos cidadãos, deixando uma grande
margem de discricionariedade à administração, que, fora os limites acima
referidos, não podia apenas contrariar a lei.
Deparamo-nos aqui com uma faceta
autoritária da administração pública no Estado Liberal, visível na sua
organização concentrada — originária da administração napoleónica — e na
própria fiscalização da sua atuação. A ideia de separação de poderes defendida
por MONTESQUIEU foi levada ao extremo, considerando-se que nenhum dos poderes
se deveria interrelacionar, ou seja, a sua separação devia ser estanque. Durante
o Estado Liberal, o controlo da atividade administrativa não era feito pelos
tribunais, mas sim pela própria administração, atravessando as fases do administrador-juiz, da justiça reservada, até à justiça delegada, fase em que o órgão de
fiscalização continuava a ser administrativo, ainda que autónomo.
Os primeiros sinais de surgimento de um
Estado Social surgiram nos finais do século XIX, acentuando-se após o final da
Primeira Guerra Mundial. Em muitos países da Europa, contudo, a transição para
um Estado Social de Direito — a existência de um Estado Social é dependente da
existência de um Estado de Direito—só ocorreu depois de 1945, devido ao
surgimento das correntes autoritárias e do culminar das tensões na 2ª Guerra
Mundial. A Alemanha é disso exemplo, tendo a sua primeira constituição de
Estado Social — Constituição de Weimar — em 1919, apesar de nos anos 30 se
haver constituído como um Estado Autoritário.
Ao contrário do que ocorreu na
transição do Estado Absoluto para o Estado Liberal, não devemos considerar que
com o surgimento do Estado Social tenha existido uma verdadeira ruptura, mas
antes uma alteração da visão das funções do Estado[2]. As
crises económicas do sistema capitalista, assim como as dificuldades do
pós-guerra, fizeram com que o Estado tivesse que assumir um novo papel, deixando
o abstencionismo para trás, nomeadamente na área económica, uma vez que a “mão
invisível” de ADAM SMITH se revelou insuficiente. O Estado deixou de estar por
completo separado da sociedade e passou a ter a função da moldar, no sentido de
garantir o cumprimento de direitos que começaram a ser vistos como
fundamentais, direitos de cariz social, económico e cultural.
A administração acompanhou esta
mudança, deixando de ser agressiva, para passar a prestadora. O modelo
centralizado foi abandonado, dando lugar a inúmeros órgãos administrativos a
quem são atribuídas diferentes competências e as formas de atuação tornaram-se
mais diversificadas, recorrendo-se frequentemente ao Direito Privado. Tanto a
separação de poderes, como o principio da legalidade foram reinterpretados.
Ultrapassada a separação estanque, surge uma interdependência de poderes — como
aquela que se encontra explicitada no artigo 2º da Constituição da República
Portuguesa —, o que leva a que a administração comece, por fim, a ser
fiscalizada por verdadeiros tribunais, órgãos independentes, da função
jurisdicional. A administração passa também a não estar apenas limitada pela
lei parlamentar, como por todas as normas e a reserva de lei a aplicar-se em
todas as situações, como não se verificava no liberalismo, como defende MARCELO
REBELO DE SOUSA.
A própria concepção dos direitos
fundamentais mudou, uma vez que estes deixam de ser vistos como limites à
atuação do Estado, começando a administração a ter um papel efetivo na sua
concretização. Como diz VASCO PEREIRA DA SILVA, “a sua efetivação depende, em
muitos casos, da própria atividade administrativa, incumbida da realizar”[3].
Mesmo com a discussão atual
relativamente ao surgimento de um Estado pós-social, é inegável que as
transformações que a administração sofreu no Estado Social, a forma como se
tornou essencial na vida dos particulares, quer através do papel prestador,
quer através do papel regulador, se continua a refletir no Direito
Administrativo, assim como na forma como é encarada a administração pública.
Maria Beatriz Silva
Nº 57107
BIBLIOGRAFIA
AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, volume
I, 4ª ed., Almedina, Coimbra, 2016.
SOUSA, Marcelo Rebelo de, MATOS, André
Salgado de, Direito Administrativo Geral,
Tomo I, 12ª ed., Dom Quixote, Lisboa.
SILVA, Vasco Pereira da, “Em busca do
Acto Administrativo Perdido”, Almedina, Coimbra, 2016
SOUSA, Marcelo Rebelo de, “Estado
Social”. In Polis (Volume 2, página
1187), Lisboa, Verbo
[1] SOUSA, Marcelo
Rebelo de, MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 12ª ed., Dom Quixote, Lisboa, cit. 98 p.
[2] SOUSA, Marcelo Rebelo de, “Estado
Social”. In Polis (Volume 2, página
1187), Lisboa, Verbo
[3] SILVA, Vasco Pereira da, “Em busca do
Acto Administrativo Perdido”, Almedina, Coimbra, 2016, 79 p.
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