A Des(Concentração) Administrativa

  No estudo dos sistemas de organização administrativa incluem-se os sistemas de concentração e desconcentração que dizem respeito à forma como uma determinada pessoa coletiva pública se encontra organizada, distinguindo-se do problema da descentralização precisamente por respeitarem à organização no interior de uma entidade pública- geralmente através da hierarquia- e não ao reconhecimento de determinadas pessoas coletivas públicas como independentes do Estado- descentralização. Este sistema encontra base legal no art. 267º/2 CRP.

  Desta forma, o processo de desconcentração relaciona-se com a desaglomeração de competências que serão repartidas por outros órgãos que originalmente não as teriam, através do estabelecimento de uma hierarquia, assentando por isso numa distribuição vertical (conforme aos art. 199º, d) e 271º/2,3 CRP).

  Existem ainda subdivisões dentro do sistema da desconcentração, sendo possível diferenciar:

•         Quanto ao nível- entre desconcentração central e local, sendo que a primeira respeita à Administração Central e a segunda à Administração Local;
•    Quanto ao grau- há que distinguir entre absoluta ou relativa, consoante levem à constituição de órgãos independentes face à importância dos poderes concedidos ou mantenha a subordinação aos poderes do superior;
•      Quanto à forma- pode ser originária, decorrendo da letra da lei, ou derivada, necessitando de um ato expresso que conceda tais poderes, para além de não dispensar que essa possibilidade encontre expressão na lei.

  Certo é que são atribuídos a este sistema tanto vantagens como inconvenientes, sendo que é importante referir que a criação deste sistema tem como principal objetivo o de aumentar a eficiência assim como a presteza dos servições públicos, decorrentes do princípio da aproximação das populações à Administração. É oponível a este sistema o facto de levar à criação de múltiplos polos de decisão que se podem contradizer entre si, levando a uma certa insegurança, acrescido do facto de favorecer a especialização e consequentemente levar à desmotivação de subalternos menos qualificados. De modo a reduzir o âmbito destes inconvenientes, a CRP ocupa-se ainda de o limitar através do número 2 do art 267º, evitando assim uma possível perda de unicidade do Estado.

  Conforme dito anteriormente, a desconcentração pode ser derivada, traduzindo-se na delegação de poderes, que é sempre voluntária, e é alvo de alguma divergência doutrinária. Ainda assim, encontra sede legal nos art 44º-50º do CPA, constituindo no entendimento do Professor Freitas do Amaral “o acto pelo qual um órgão da Administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matéria”. Para que seja possível, são então necessários 3 requisitos:

•          É necessário que decorra imediatamente da lei a possibilidade de delegar noutro determinados poderes, uma vez que a competência para praticar determinado ato é irrenunciável e inalienável (art 36º CPA) - lei da habilitação, prevista no art 111º/2 da CRP; neste ponto recorde-se ainda que a Administração pública atua sempre segundo uma norma de competência e deve sempre prosseguir o interesse público;
•     Naturalmente são necessários dois órgãos: um que seja possuidor originário da competência (delegante) e outro que irá exercer temporariamente esses poderes (delegado);
•    Por fim, é necessária a concretização do ato de delegação através do qual se atribuem os especiais poderes ao delegado para o exercício das funções sendo através desta que percebemos se a delegação é ampla- o delegante delega inúmeros poderes- ou restrita- o campo de atuação é restrito, delegando-se uma pequena parte dos poderes- e genérica- abrange uma pluralidade de atos- ou específica- abrange um ato isolado; deve fazer uma enumeração específica dos poderes delegados (art 47º CPA).

  Relativamente aos poderes conferidos ao delegante, no entendimento de alguns autores como Marcello Caetano, delegante e delegado ficam ambos habilitados a exercer os poderes alvos do ato de delegação. Contrariamente dispõe o Professor Freitas do Amaral, sustentando que o delegante tem a faculdade de agir em certos casos compreendidos no âmbito da delegação, bem como de orientar a atuação do delegado, sendo que a partir do momento em que o faz, o delegado deixa de poder exercer essa posição. Segundo esta teoria, em cada momento há apenas um órgão competente. Discutiu-se ainda a questão de saber se o delegante pode ou não revogar atos praticados pelo delegado, mas atualmente esta resposta é positiva e encontra-se na lei, expressa no Art 49º/ 2 do CPA, tendo como fundamento o facto de ser o delegante, em última instância, quem é responsável pelos poderes.

  Tal como dito supra, a delegação de poderes em geral e a natureza jurídica desta em particular, têm sido alvo de discussão doutrinária. Assim, podemos encontrar três conceções principais sobre a natureza jurídica: a tese da alienação; a tese da autorização e a tese da transferência de exercício.

1.         Tese de Alienação

 Tese que estabelece que a delegação de poderes é o ato através do qual a competência é alienada ao delegado sendo que os poderes originários do delegante passariam, por força da lei da habilitação, para o delegado.

  No entendimento do Professor Freitas do Amaral, esta tese não tem qualquer fundamento na medida em que, para além de a competência ser inalienável, existe sobre o delegante o dever de orientar a conduta do delegado, sendo-lhe concedida a possibilidade de revogar atos praticados por este.

    2.        Tese da Autorização

  Defendida por André Gonçalves Pereira e Marcello Caetano, consagra que em causa não se encontra a transmissão de uma competência. Segundo esta doutrina, os poderes conferidos ao delegado já se encontram na sua esfera de atuação, embora sujeitos a um ato de confirmação, a um ato que o permita expressamente atuar naquele âmbito. Tratar-se-ia portanto de uma autorização.

  Já o Professor Freitas do Amaral refuta esta teoria, fazendo-lhe inúmeras críticas entre elas a contrariedade à lei (na medida em que a lei estabelece inequivocamente que os poderes são do delegante- art 111º CRP- e que deve ser expressa a identificação do órgão destinatário da delegação), a incompatibilidade com o poder do delegante em orientar a conduta do delegado e em revogar os seus atos assim como de anular a declaração concedida

    3.   Tese da Transferência de Exercício

  De acordo com esta tese, a delegação não é uma alienação e muito menos uma autorização. Esta resulta do ato de delegação, só existe por força deste, “havendo uma transferência do delegante para o delegado: (…) uma transferência do exercício dos poderes”, nas palavras do Professor Freitas do Amaral. Desta forma, é concedida a possibilidade ao delegado de exercer certas funções do delegatário, embora esta atuação seja limitada, como já vimos, pelo controlo deste último.

  Já Gonçalves Pereira argumenta contrariamente, afirmando que não é possível no Direito Público a diferenciação entre ser titular de um poder e ser capaz de o exercer. Como sabemos, tal não corresponde à verdade desde logo pelo fenómeno da democracia representativa e da concessão.

   Parece-nos, por fim, relevante fazer uma breve referência à teoria do Professor Paulo Otero no âmbito da divergência doutrinária em torno da natureza jurídica da delegação de poderes, que tece algumas críticas à anteriormente apresentada e confirmada pelo Professor Freitas do Amaral. Segundo o ilustre Professor, os poderes conferidos ao delegado resultam da lei da habilitação sendo que o exercício dos mesmos é limitada de acordo com o ato do delegante; o delegado já é possuidor dos poderes concedidos por força da lei da habilitação (converge o Professor neste sentido com a teoria apresentada no ponto 2) e o delegante não perde a faculdade de exercer os poderes que concede, apenas pretende estender a possibilidade de atuar ao delegado (parecendo admitir que ambos podem exercer a função ao mesmo tempo).

  Assim, apesar de toda a discussão em torno da figura da delegação de poderes, parece claro que o princípio da desconcentração existe para que os poderes sejam distribuídos segundo uma relação de hierarquia, que pressupõe o controlo das funções dos subalternos pelos superiores, evitando-se deste modo a concentração que retém numa só figura todos os poderes de decisão na prossecução do interesse público.

Bibliografia:

FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol I, 4ª ed., 2015, Almedina;

OTERO, Paulo, Manual de Direito Administrativo, Vol I, 2013, Almedina;

MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ SALGDO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo I, D. Quixote, Lisboa, Introdução e Princípios Fundamentais, 3ª edição, Dom Quixote, 2004.

Mafalda Marques Saraiva, nº 56931, Turma B, Subturma 14