Cumpre fazer uma análise comentada ao acórdão supramencionado,
que sumariamente explana a situação de: A, professor do ensino secundário
(recorrido) que foi alvo de um processo disciplinar por violação do
dever de zelo, de correção e dos deveres específicos previsto no artigo no art.
10º, ponto 2, al. a), b) e c) do Estatuto da Carreira Docente. Deste processo
disciplinar resultou a aplicação, pelo Diretor Regional de Educação do
Norte, da pena de 30 dias de suspensão (prevista pelo art. 11/1c) do ED).
Todavia, o recorrido, ao abrigo dos artigos 184º a 196º do atual Código
de Procedimento Administrativo, interpõe recurso hierárquico (artigo
195º do CPA) para a Secretaria de Estado da Administração Educativa desta
decisão, que mais uma vez lhe nega provimento pelo despacho impugnado
anteriormente. Face a estes factos, A (professor de escola
secundária) recorre ao Tribunal Central Administrativo do Norte, que anula esta
última decisão da Secretaria de Estado da Administração Educativa por violação
do princípio da imparcialidade, sob a invocação dos “arts. 6º, 44º, nº 1,
al. g) e 51º, nº 1, do anterior CPA” e 266º, nº 2, da Constituição. Tal
violação resultaria a decisão da S.E.A.E. ter sido antecedida de
“informação/proposta” elaborada pelo mesmo “jurista” que havia subscrito a
“informação/proposta” em que assentara a punição determinada pelo D.R.E.N. Inconformado
com a fundamentação e com a anulação do seu despacho , o Secretário de
Estado da Administração Educativa (recorrente) recorre
do acórdão do T.C.A para o Supremo Tribunal Administrativo (STA) considerando
que “o acórdão recorrido faz, pois, uma incorreta apreciação do disposto na
alínea g) do nº 1 do art. 44º do CPA, ao entender que, por aplicação desta
norma legal, o ato recorrido viola o princípio da imparcialidade”. O recorrido
contra-alegou, em defesa do acórdão recorrido. O Ministério Público é de
parecer que o recurso jurisdicional merece provimento, em virtude de não
existir violação do princípio da imparcialidade. Obtidos os vistos legais, o
STA decide que o acórdão recorrido não merece, pois, a censura que lhe vem
dirigida pelo recorrente e nestes termos, negam provimento ao recurso a favor
do recorrido.
Posto isto, no presente comentário analisarei os
argumentos utilizados pelo STA, tendo por base os factos apresentados secção III
do acórdão, tal como todos os factos ocorridos e já enumerados nesta breve síntese
inicial.
Primeiramente importa
clarificar que o acórdão em análise remonta a 2004, ano em que ainda vigorava o
anterior CPA de 1991; com a revisão de 2015 torna-se necessário adaptar este acórdão ao novo CPA que sofreu variadíssimas
alterações de regime. Importa destacar neste caso concreto:
I. O princípio
da imparcialidade invocado, está atualmente previsto no artigo 9º, onde convoca
a imparcialidade enquanto ponderação dos interesses juridicamente protegidos
(públicos ou privados) e a abstenção de ponderação dos que não o são. Num
comentário ao novo CPA, Ana Fernanda Neves, considera que: “o princípio da imparcialidade no CPA de 2015 ganhou consistência, pois
em cada momento os tramites, atos ou formalidades procedimentais e as
estruturas organizativas de suporte devem ser pensados, ajustados e avaliados
como condições de possibilidade: as soluções organizatórias e procedimentais
devem em concreto, assegurar, quer a isenção administrativa, quer a confiança nessa isenção (parte final do artigo
9º)”. Portanto, podemos referir que o
princípio da imparcialidade opera por si mesmo, como parâmetro de valoração
de toda a atuação administrativa, cujas virtualidades saem reforçadas no CPA de
2015, mas apela igualmente a um conjunto de técnicas e base constitucional ou
legal dirigidas à concretização do princípio, coadjuvantes ou garantes do mesmo
Na Secção III do Capítulo II do Titulo I da Parte
III do novo CPA há uma recolocação dos
artigos 44º a 51º do anterior código. As garantias de imparcialidade são
aqui impedimentos e suspeições.
Deste modo, o professor Diogo Freitas do Amaral
diz-nos que “no novo CPA, é profundamente sublinhado que a Administração Pública
deve tomar decisões determinadas exclusivamente com base em critérios objetivos
de interesse publico, adequados ao cumprimento das suas funções especificas,
não se tolerando que tais critérios sejam substituídos ou distorcidos por
influencia de interesses alheios à função, sejam estes interesses pessoais do
órgão, do funcionário, ou do agente, interesses dos indivíduos, de grupos
sociais, de partidos políticos, ou mesmo de interesses políticos concretos do
Governo.
II. O recurso
hierárquico que era dantes definido como o meio de impugnação de um ato
administrativo perante o superior hierárquico do autor do ato a fim de obter
deste a revogação, anulação, modificação, substituição do ato recorrido, hoje,
devido a erro técnico-legislativo do CPA de 2015, torna-se necessário que
procurar uma nova definição, dado que o recurso hierárquico previsto no artigo
193º,nº1 tanto pode ser utilizado para “impugnar atos administrativos
praticados” como para reagir contra a omissão ilegal dos atos administrativos. Por
seu turno, no artigo 195º vem aludir-se ao órgão autor do ato ou da omissão e
ao “órgão responsável pelo incumprimento do dever legal de decisão” como
sujeitos passivos de deveres específicos de notificação, la onde, no CPA
revogado, a referência simétrica era apenas feita ao órgão autor do ato.
Posto isto, podemos passar a definir como “garantia
administrativa dos particulares que consiste em requerer ao superior
hierárquico de um órgão subalterno a revogação ou anulação de um ato
administrativo ilegal por ele praticado ou a prática de um ato ilegalmente
omitido pelo mesmo.
Em segundo lugar, importa indagar o argumento
da violação do artigo 44º, 1,
g) e consequente violação do artigo 51º, nº 1, do CPA de 1991 que tem correspondência
literal com os artigos 69º,1, f) e 76º
do atual CPA respetivamente. Tal
violação resultaria de a decisão do recurso hierárquico ter sido antecedida de
“informação/proposta” elaborada pelo mesmo “jurista” que havia subscrito a
“informação/proposta” em que assentara a punição determinada pelo D.R.E.N.
O princípio da imparcialidade na sua vertente
negativa, que agora importa referir, traduz desde logo a ideia de que os
titulares dos órgãos e os agentes da Administração Pública estão impedidos de
intervir em procedimentos, atos ou contratos que digam respeito a questões do
interesse pessoal ou da sua família, ou de pessoas com quem tenham relações
económicas de especial proximidade, a fim de que não possa suspeitar-se da
isenção ou retidão da sua conduta. Este dever de não intervir em certos assuntos
para não haver suspeita de parcialidade é depois aprofundado pela lei ordinária
(artigos 69º a 76º). Vejamos.
No caso em apreço estamos perante uma situação que
cabe literalmente na alínea f) do nº 1 do artigo 69º do novo CPA – “ os titulares de órgãos da Administração
Pública e os respetivos agentes, bem como quaisquer outras entidades que,
independentemente da sua natureza, se encontrem no exercício de poderes
públicos, não podem intervir em procedimento administrativo ou em ato ou
contrato de direito público ou privado da Administração Pública, quando se
trate de recurso de decisão proferida por si, ou com a sua intervenção, ou
proferida por qualquer das pessoas referidas na alínea b) ou com intervenção destas
“. Ou seja, o órgão ou agente
que, no mesmo procedimento, e antes de se encontrar na posição em que está hoje
(de órgão com competência para decidir), já tenha intervindo como perito, como
mandatário, ou emitindo um parecer(jurídico). O novo CPA diz que qualquer órgão
ou agente da Administração que se encontre nesta situação não pode intervir no
procedimento administrativo. E os nossos Tribunais Administrativos, postos
perante casos concretos, já tem entendido que esta expressão deve ser
interpretada à letra. A lei diz “não podem intervir no procedimento” e isto
deve entender-se no sentido mais estrito e rigoroso da expressão “não pode
intervir de qualquer forma ou em qualquer momento”.
Contudo, o professor Diogo Freitas do Amaral, considera que “esta interpretação não é a mais correta: só devem considerar-se proibidas as intervenções que se traduzam em decisão, ou em ato que influencie significativamente a decisão em certo sentido; serão licitas as intervenções totalmente neutras, como as que se limitam a mandar agendar o assunto “para a próxima reunião da câmara”, ou “consultem-se os serviços”, e atos semelhantes. (neste sentido hoje o disposto no nº2 do 69º). Ainda assim, esta interpretação nunca poderia ser adotada neste caso concreto, visto que, em causa estão dois despachos emitidos e totalmente decididos por um mesmo individuo, com vista à total violação do princípio da imparcialidade e à corrupção da nova oportunidade atribuída ao recorrido de protestar da punição que lhe fora atribuída por recurso hierárquico.
Quais as sanções que a lei impõe para o desrespeito das
normas de garantias da imparcialidade?
Todos os atos administrativos e contratos da AP em
que intervenha um órgão ou agente impedido de intervir, ou em relação ao qual
tenha sido declarada suspeição, serão anuláveis (artigo 76º, nº1). São atos
ilegais, feridos de uma anulabilidade, o que permite levá-los a tribunal e
obter a sua anulação.
Estranhamente, a lei não estabelece nenhuma sanção
como a do artigo 8º, nº2 da Lei 27/96 para membros de órgãos autárquicos, para
os restantes órgãos da AP (membros do Governo, dirigentes de institutos
públicos, etc.). Esta matéria está bastante carecida de revisão, no CPA, para
melhor se poder evitar e combater a corrupção.
Assim, no
presente caso, e por aplicação direta da alínea f) do nº1 do artigo 69º, o despacho
do recurso hierárquico é ilegal e por decisão do tribunal anulável (artigo
76º,1).
Terceiramente, o STA invoca uma violação
generalizada do princípio da imparcialidade (atual artigo 9º do CPA) e do
266º, nº2 da CRP
Na
sua vertente positiva, a imparcialidade aparece-nos como significando o dever,
por parte da Administração, de ponderar todos os interesses públicos
secundários e os interesses privados legítimos, equacionáveis para o efeito de
certa decisão, antes da sua adoção. Devem considerar-se parciais os atos ou
comportamentos que manifestamente não resultem de uma exaustiva ponderação dos
interesses juridicamente protegidos. Esta obrigação de ponderação comparativa
implica um apreciável limite à discricionariedade administrativa, não só pela
exclusão que comporta de qualquer valoração de interesses estranhos à previsão
normativa, mas principalmente porque o real poder de escolha da autoridade pública
só subsiste onde a proteção legislativa dos vários interesses seja de igual
natureza e medida. Nesta vertente, encontra o juiz administrativo a via para
anular os atos que se demonstre terem sido praticados sem a ponderação de
interesses nos termos mencionados.
A
ausência de ponderação dos diferentes interesses em jogo é pois o vicio em que
o princípio da imparcialidade aparece a suportar a injunção de racionalidade
decisória caraterizando-se por refletir a decisão que não é sustentada numa
ponderação.
O
legislador do CPA de 2015 determina, também por força do princípio da
imparcialidade que a Administração deve adotar “soluções organizatórias e
procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à
confiança nessa isenção”. Assim, na nova formulação, deve considerar-se violado
apenas quando se demonstrou que houve uma atuação parcial, ou se é suficiente o
mero perigo para essa isenção”.
Posto
isto, a imparcialidade proíbe que os órgãos da Administração intervenham em
certos procedimentos administrativos, ou tomem certas decisões, para evitar a
suspeita de que estejam a atuar com parcialidade.
Sendo
assim, o princípio da imparcialidade não pode ser tido como corolário da
justiça, mas antes a aplicação da ideia diferente que é a proteção da
confiança dos cidadãos na seriedade e honestidade da AP do seu país. Com o princípio
da imparcialidade pretende-se que não haja razoes para suspeitar, à partida, da
imparcialidade dos órgãos competentes que vão tomar a decisão.
No caso exposto,
tendo por base todos os factos enumerados e os argumentos pelo STA utilizados,
considero que há verdadeiramente uma violação da proteção da confiança do
recorrido pela atuação parcial do recorrente.
Depois
de analisados as questões levantadas na decisão tomada pelo STA do presente acórdão,
e em jeito de resenha, importa referir
que: o recurso hierárquico devolve ao superior a competência para decidir,
fazendo com que ao interessado se abra uma nova oportunidade de avaliação da
legalidade e oportunidade administrativas, bem como, em última análise, de
análise dos aspetos em que sua pretensão se amolda ao interesse público
prosseguido; todavia, no caso concreto, esta “oportunidade do recorrido” não
foi aproveitada por violação expressa dos artigos 9º, 69º,1,f) e 76º do novo
CPA, tal como uma violação do próprio recorrente do principio da transparência e
da boa fé (disposto no nº2 do artigo 10º do CPA). Por tal motivo, considero que, a decisão tomada pelo STA foi a mais acertada e conveniente
, sendo agora necessária , e uma vez anulado o despacho do S.E.A.E., a substituição do recorrente (pessoa que se encontra legalmente na situação
impedida de participar na decisão de um determinado caso) por
outra pessoa, em relação à qual não haja motivos de impedimento, para que esta possa,
portanto, com imparcialidade, pronunciar-se sobre o processo disciplinar do
recorrido.
Bibliografia:
· AROSO DE ALMEIDA, Mário. (2015) Teoria geral do Direito administrativo – O
novo regime do código do processo administrativo. Almedina editora
· FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso
de Direito Administrativo, Vol. II, Reimpressão da 3 ed., 2017, Almedina
· MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ
SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo I, Introdução e Princípios
Fundamentais, Dom Quixote, Lisboa
· MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ
SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo III, Atividade
Administrativa, Dom Quixote, Lisboa
· CARLA
AMADO GOMES / ANA FERNANDA NEVES / TIAGO SERRÃO, “Comentários ao Novo Código do
Procedimento Administrativo”, Volume I e II, AAFDL Editora, 2017:
Ø
“O
responsável pelo procedimento administrativo” de Juliana Ferraz Coutinho
Ø "Garantias
de imparcialidade" de Ana Fernanda Neves
Ø "As
novidades em matéria de notificações no Código do Procedimento Administrativo
de 2015" de Ricardo Branco
Ø "A
decisão no novo Código do Procedimento Administrativo" de Tiago Antunes
Ø "Os
procedimentos administrativos de segundo grau no novo CPA" de Jorge Silva Sampaio
e José Duarte Coimbra
Discente: Daniela Nunes
Silva, nº57354, Subturma 14, 2ºB
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