O acórdão do processo nº12747/15, de
24 de fevereiro de 2016 do Tribunal Central Administrativo Sul, aborda questões sobre a audiência dos interessados e a
revogação do ato administrativo. Surge no âmbito de um recurso jurisdicional
interposto do TAF de Ponta Delgada para o Tribunal Central Administrativo Sul.
Expondo o
litígio em concreto e de forma sucinta, temos duas partes: o Município de Vila
Franca do Campo, Recorrente, contra
Maria....., Recorrida. Em causa está
o pedido, feito
pela Recorrida, de anulação
de uma deliberação da Câmara Municipal, que revogou o despacho de 21.09.2009, proferido
ao abrigo do art. 46.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que havia
determinado a sua passagem do escalão remuneratório 5 para o 15 e o pagamento
da remuneração correspondente àquela posição remuneratória.
O TAF de Ponta
Delgada julgou a ação parcialmente procedente e anulou o ato impugnado por
vício de forma decorrente da preterição da audiência prévia e absolveu o
Município do demais peticionado.
A deliberação de
revogação do ato foi feita sem prévia audiência da Recorrida. O Recorrente
alega que um ato revogatório, por ser um ato secundário, a audiência prévia dos
interessados não seria obrigatória, pelo que não poderia levar à nulidade do
ato revogatório. Para além disso também alega que a audiência prévia dos
interessados se tinha degradado para uma formalidade não essencial. Por último
argumentam que o procedimento revogatório se fundamenta na existência de um ato
ilegal, sendo o dever da Administração revogar todos os atos anuláveis.
Finda a
apresentação do litígio, importa centrar-nos na fundamentação jurídica.
Em primeiro
lugar, o Recorrente alega que um ato
secundário, nomeadamente o ato revogatório, não necessita da realização de uma
audiência prévia dos interessados. O TCA não lhe dá razão.
O direito de audiência prévia, prevista no art.121º
do CPA, é causa de anulabilidade nos termos do art.163º/. É a “concretização do
modelo de administração participada”, previsto tanto no art.12º do CPA, como
também nos números 1 e 5 do artigo 267.º da CRP.
A audiência dos interessados tem expressão
constitucional, e é nesta fase que se concretiza o direito de participação dos
cidadãos na formação das decisões da Administração que lhes diga respeito. Os
particulares têm o direito de se pronunciarem sobre questões que lhes interesse
e afete. Ora, tal como o acórdão fundamenta não encontramos no CPA qualquer
distinção no exercício do direito de audiência prévia no caso se tratar de um
ato primário ou secundário.
A
revogação é um ato secundário - tem por objeto um ato primário anterior e,
portanto, só indiretamente regulam a situação real subjacente ao ato primário.
Logo afeta direitos e interesses conferidos aos particulares no ato primário. Não
faria qualquer sentido a audição prévia ser dispensável só pelo facto de o ato
administrativo ser secundário.
O artigo 170º/1 dispõe que “salvo disposição
especial, o ato de revogação ou anulação administrativa deve revestir a forma
legalmente prescrita para o ato revogado ou anulado”. Assim, a dispensa de
audiência só pode realizar-se nos casos previstos no art.124º CPA: a) quando a
decisão é urgente; b) os interessados tenham solicitado o adiamento da
audiência e por facto imputável a eles não seja possível marcar nova data; c)
seja razoável prever que a audiência possa comprometer a execução ou a
utilidade da decisão; d) o número de interessados é tão elevado que torne
impraticável, devendo-se proceder a uma consulta pública; e) os interessados já
se tiverem pronunciado sobre as questões que importem para a decisão e sobre as
provas; f) os elementos do procedimento conduzirem a uma decisão inteiramente
favorável aos interessados. E tal como o
tribunal alegou, este caso não se enquadra em nenhuma das situações previstas
nas alíneas do art.124º.
O tribunal a quo, citando jurisprudência,
fundamenta que a audiência dos interessados “apenas não se justifica nos casos em que o procedimento se iniciou a
requerimento do interessado e se for insuscetível de acrescentar algo de novo e
útil à posição anteriormente manifestada (…) Nos procedimentos de segundo
grau, de que são exemplo as reclamações e os recursos hierárquicos, sempre que
não existam factos novos capazes de influenciar a decisão final (...) não
haverá qualquer obstáculo à dispensa do direito de audiência, por ele ler sido
já assegurado na fase do procedimento e não se verificarem alterações da
situação factual.”
O tribunal concluiu que os interessados, nomeadamente
a Recorrida, tinha direito à audiência
prévia.
Passando à
questão da audiência prévia se ter tornado uma formalidade não essencial e do
ato revogatório fundar-se na existência de um ato ilegal.
A decisão da
questão da formalidade não essencial foi a favor da Recorrida. O tribunal considera que o exercício do direito de
audiência degradar-se-ia numa formalidade não essencial se a audiência não
tivesse a mínima probabilidade de influenciar a decisão tomada. O ónus de
alegação e prova recaía sobre o Recorrente.
Citando jurisprudência[1], o tribunal afirma que os
vícios de forma não impõem necessariamente a anulação do ato, e que as
formalidades procedimentais podem se degradar em não essenciais se foi dada a
satisfação aos interesses que a lei tinha em vista ao prevê-las.
Conforme estudamos as formalidades são trâmites
que a lei manda observar com vista a garantir a correta formação da decisão
administrativa ou o respeito pelas posições jurídicas subjetivas dos
particulares. O princípio geral do Direito é o de que todas as formalidades
legais são essenciais. Se não forem respeitadas o ato administrativo será
ilegal. Porém, temos três exceções, sendo uma não serem consideradas essenciais
as formalidades cuja omissão não impeça a consecução do objetivo visado pela
lei ao exigi-las, designado degradação das formalidades essenciais em
formalidades não essenciais.
A audiência
prévia tem como objetivo assegurar aos interessados num procedimento o direito
de participarem na formação das decisões que lhes digam respeito e comunicarem
aos interessados do sentido provável da decisão. Só em casos em que se tivesse
sido realizada o interessado não teria possibilidade de apresentar elementos
novos nem se pronunciar sobre questões relevantes para a decisão final ou então
se o interessado já se tivesse pronunciado sobre questões que tinha omitido no
procedimento de primeiro grau, em procedimento de segundo grau (reclamação,
recurso), é que a audiência se degradar-se-ia em formalidade não essencial.
Como não se verificou nenhuma destas situações, o
tribunal concluiu que a audiência prévia continuaria a ser uma formalidade
essencial. Também argumentam que sobre o Recorrente recaia o ónus de prova da
formalidade essencial se ter degradado em formalidade não essencial, mas tal
não acontece.
A violação do direito de audiência prévia constitui um ato ilegal e a
sanção que acarreta é a anulabilidade. A anulabilidade é sanável quer pelo
decurso do tempo quer pela ratificação, reforma ou conversão (art.164º CPA). O Recorrente
podia ter disposto de um destes mecanismos para corrigir a situação. Para além disso,
também sabemos que existem casos em que tal não se verifica e os atos anuláveis
não tem efeito anulatório- são as irregularidades. Assim, a omissão da
audiência prévia não teria efeito anulatório se a decisão da administração
seria igual mesmo que ela tivesse sido realizada. Mas isto tem de ser
comprovado sem margem para dúvidas (163º/5/c).
O Recorrente poderia também utilizar
este argumento em seu favor, mas o ónus de prova caia sobre ele, por isso teria
de ter a diligência de reunir documentos e autos que comprovassem essa
convicção.
O terceiro
argumento da revogação por parte do Recorrente
prendia-se com o facto do ato primário ser ilegal e que por tinha a obrigação
de o revogar. Nesta questão o Tribunal também decide de forma favorável à Recorrida ao afirmar que o facto de o ato primário ter vícios que possam acarretar a sua
anulação não significa que a única solução é a revogação. O ato primário
padecia de vícios procedimentais (formal e material) resultantes de omissões de
tanto o Recorrente como a Recorrida.
A doutrina discute se existe um dever de revogar
atos ilegais, sendo um poder vinculado. Nos casos em que a própria administração
se apercebe que praticou um ato ilegal ela tem o dever de anular. Mas, o órgão
competente também a faculdade de sanar ou convalidar o ato ilegal, mediante a
ratificação, reforma ou conversão. Isto não significa que o dever de anular não
existe, antes serve de base à afirmação de que a administração tem o dever de
anular, salvo se decidir saná-lo por ato expresso- vincula-o uma obrigação com
faculdade alternativa. Assim, se quiser sanar o ato deve fazê-lo dentro do
prazo legal. No fundamento deste argumento está o princípio de aproveitamento dos atos jurídicos.
O artigo 163º/5/a
determina que um ato anulável não tem efeito anulatório se o seu conteúdo não
possa ser outro, por ser de conteúdo vinculado ou era a única solução
legalmente possível. O tribunal considerou que neste caso a revogação não era um
ato vinculado, isto é, que se tratasse do único ato possível a praticar de modo
a repor a legalidade do ato anteriormente praticado.
O tribunal afirma que, decorrendo do princípio do aproveitamento dos atos jurídicos, o ato administrativo
conservaria a sua validade se fosse praticado no exercício de poderes
vinculados e de acordo com os pressupostos legais. A decisão foi que o princípio
não se aplicaria uma vez que a razão da revogação se prendia com aspetos de
ordem não apenas jurídicos, mas também de conveniência e oportunidade. A
revogação não era vinculativa.
Assim, o entendimento
do tribunal é que podiam ter sido posteriormente cumpridos as formalidades
exigidas.
O ónus de prova de ilegalidade recaia sobre o Recorrente, mas este não teve a
diligência de reunir as provas necessárias.
Para terminar, o Tribunal Central Administrativo do
Sul improcedeu o recurso e mantive a sentença recorrida do TAF de Ponta
Delgada, ou seja, a anulação de uma deliberação da Câmara Municipal, que revogou o
despacho.
Bibliografia:
- Acórdão nº 12747/15, do dia 24 de fevereiro de 2016, Tribunal Central
Administrativo Sul.
- Curso de Direito
Administrativo, Volume II, Diogo Freitas do Amaral, 3º edição, Almedina.
2016.
- Código do Procedimento Administrativo,
Decreto-Lei nº4/2015, de 7 de janeiro.
Cláudia Sofia
Marta Monteiro
2TB Subturma
14
Nº 57271
[1] Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal
Administrativo de 22 de Janeiro de 2014, proferido no processo n.º 441/13
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